Sergio González Rey - Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II

Con posterioridad, el olvido de los subsiditos y los incesantes abusos de poder ocasionaron el rompimiento de un modelo arbitrario del poder en el que solo las aspiraciones del monarca servían como criterio de autoridad. La sociedad de esa época reclamaba un replanteamiento de las formas en que se protegía la armonía, la paz y la seguridad. Sobre este aspecto, la doctrina ha manifestado:

La Revolución francesa trajo unos privilegios para la Administración frente a los particulares, el primero de ellos el de que las decisiones administrativas eran ejecutivas por la propia autoridad administrativa; el segundo consistía en que estas medidas eran imponibles por la misma Administración sin necesidad de acudir a un proceso judicial, ya sea declarativo o ejecutivo; por último, la impugnación de las actuaciones administrativas solo podía hacerse en un momento específico, que era perentorio, y la sola apertura del proceso no entrañaba la suspensión de la actuación administrativa 14.

Por tanto, se dotó a la Administración de herramientas autónomas a otras funciones estatales, como la judicial, para que la función administrativa pudiera hacerse efectiva por ella misma, sin necesidad de la intervención de las otras ramas del poder público. Dicha autonomía engendró el carácter ejecutivo y ejecutorio de las decisiones administrativas. Este planteamiento será estudiado con mayor claridad en líneas posteriores.

Todos esos cambios estuvieron impulsados por la cláusula de Estado de derecho, que traía consigo el principio de legalidad. Este estableció que todas las actuaciones del Estado, entre ellas las de la Administración, debían guiarse por la ley y no por los deseos de un gobernante. Las normas jurídicas sirvieron como un mecanismo para asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas y como un limitante al poder, puesto que la Administración no podía actuar ni usar los instrumentos de coacción sin una habilitación previamente prevista en el ordenamiento jurídico. Por tanto, la ley se impuso como una garantía en favor de los ciudadanos que permitía cuestionar las decisiones administrativas por medio de los mecanismos judiciales 15cuando estas no se rigieran por normas previamente establecidas.

Debe advertirse que el concepto de Estado de derecho no puede restringirse a una noción meramente positivista y formal, porque esa definición también abarca aspectos materiales que persiguen la protección de otros derechos y la materialización de la justicia, pues no solo se representan en el principio de legalidad 16. No obstante, la compresión mayormente empleada de esta noción ha sido por medio de ese principio, que si bien es uno de sus postulados más importantes, no es el único que lo explica, situación que será entendida con mayor claridad después de la Segunda Guerra Mundial.

La legalidad como eje de la actuación del Estado supone sin duda alguna el control de todas sus actividades de parte de los ciudadanos, puesto que ellos podrán refutar aquellas actuaciones que no estén sustentadas en el ordenamiento jurídico. De esta forma la discrecionalidad se limita, y el poder de decisión apoyado en la conveniencia se disminuye de manera exponencial porque la Administración no podrá por regla general justificar su actuar sin que medie antes una habilitación normativa. Sobre el particular, algunos doctrinantes han señalado:

[...] Por Estado de derecho debe entenderse un Estado que, en sus relaciones con sus súbditos y para garantía del estatuto individual de estos, se somete él mismo a un régimen de derecho, por cuanto encadena su acción respecto a ellos por un conjunto de reglas, de las cuales unas determinan los derechos otorgados a los ciudadanos y otras establecen previamente las vías y los medios que podrán emplearse con vistas a realizar los fines estatales: dos clases de reglas que tienen por efecto común limitar la potestad del Estado subordinándola al orden jurídico que consagran.

Uno de los signos característicos del régimen del Estado de derecho consiste precisamente en que, respecto a los administrados, la autoridad administrativa solo puede emplear medios autorizados por el orden jurídico vigente, especialmente por las leyes [...]. Por consiguiente, en sus relaciones con los administrados, la autoridad administrativa no solamente debe abstenerse de actuar contra legem , sino que, además, está obligada a actuar solamente secundum legem , o sea en virtud de habilitaciones legales 17.

En ese sentido, es posible afirmar un significativo avance en el ejercicio del poder, porque se persigue la eliminación de la arbitrariedad hasta tal punto que se obliga a la Administración a adoptar y a ejecutar sus decisiones conforme a la ley, y solo en casos particulares se dará paso a la discrecionalidad. Debe advertirse que el concepto de ley no puede interpretarse en sentido restringido, sino amplio, pues este también comprenderá aquellas normas que no emanan del Congreso, como los actos administrativos de contenido general, que son proferidos por la Administración pública.

Es importante señalar que ese campo de decisión no es absoluto, sino que debe estar soportado en motivación que justifique su actuar. De ninguna forma esto representa la inmovilización de la Administración, sino que, por el contrario, genera un escenario de reflexión equilibrado al momento de decidir en favor del ciudadano o del Estado.

Como se puso de presente en líneas anteriores, no solo el principio de legalidad conforma el Estado de derecho, porque este comporta otros elementos, como los derechos fundamentales y los principios, entre ellos, la racionalidad, la razonabilidad y la proporcionalidad, solo que estos alcanzaron mayor conciencia en la segunda mitad del siglo XX, en un contexto de posguerra.

Antes de entrar a analizar con más profundidad el planteamiento anterior, resulta indispensable señalar que la lectura formal y positivista del Estado de derecho fue refutada y replanteada por los hechos, más que por las normas, el papel del Estado interventor y los acontecimientos de la Segunda Guerra Mundial le enseñaron a la humanidad que la función de la Administración pública no podía estar demarcado por criterios estrictamente positivistas, sino que debía regirse por aspectos sustanciales que superaran el culto a la legalidad 18.

Lo anterior implicó una transformación del modelo de Estado que había sido utilizado, porque se empezó a hablar de la constitucionalización del derecho, de la exaltación de los derechos fundamentales y del control de la comunidad internacional sobre todos los Estados, para evitar revivir la sombra de los totalitarismos.

Dilucidado el contexto en que se gestó el Estado de policía y el Estado de derecho, este acápite analizará la manera en que la cláusula de Estado social ha reorientado la actividad de la Administración en la adopción y ejecución de sus decisiones. La introducción de un Estado social se encuentra relacionada con su carácter intervencionista 19, en el que la Administración se involucra con diversos sectores económicos y asuntos que antes eran de la esfera de los particulares. Dicha situación generó un despliegue del quehacer administrativo porque amplió su campo de acción y robusteció su aparato estructural.

La exaltación de los derechos sociales y colectivos trajo consigo una mayor participación del Estado en la materialización del interés general. Sin embargo, debe precisarse que los postulados del Estado de derecho se mantuvieron, solo que fueron adaptados al concepto de Estado social de derecho.

Por esta razón las actividades administrativas fueron moldeadas a la luz de los principios generales del derecho y los valores de una sociedad que pregonaba la igualdad material y la protección de los derechos fundamentales. De esta manera se produjo una nueva concepción del modelo estatal: