Sergio González Rey - Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II

Esa lógica residual se deriva de una realidad coherente con la clausula de Estado social de derecho y con los avances de la tecnología, por dos razones: en primer lugar, porque en la actualidad los ciudadanos no se encuentran en un escenario de sometimiento absoluto, sino que tiene la posibilidad de cuestionar las actuaciones de la Administración por medio de mecanismos jurídicos de defensa de sus derechos y las herramientas digitales; y, en segundo lugar, porque las nociones de imposición y obediencia han sido replanteadas por el derecho administrativo contemporáneo. A los derechos fundamentales, el de ciudadano obra como titular de dichas garantías fundamentales que limitan al Estado, los poderes públicos se ven forzados a apelar cada vez con mayor frecuencia a influir en su comportamiento de manera inteligente no ya siempre.

Teniendo en cuenta el panorama anterior, este capítulo analizará de manera histórica y jurídica la forma en que el concepto de coacción y ejecución de las decisiones administrativas se ha transformado de la mano de los modelos estatales. Por tanto, es necesario precisar que aquí no se estudiará a profundidad el concepto de policía administrativa, sino que tomará algunas notas características de esa actividad administrativa para comprender que existe relación con los conceptos mencionados.

Para tales fines, se seguirá la siguiente estructura: en primer lugar se hará un estudio de los avances y garantías que los modelos de Estado han implantado en la ejecución de decisiones administrativas, y en segundo lugar se analizarán los principios de proporcionalidad y racionalidad como ejes orientadores de la materialización de las decisiones de la Administración.

Este acápite expondrá la manera en que los modelos de gobierno y Estado han utilizado la fuerza y el poder como elementos principales de configuración de sociedades civilizadas, seguras y pacíficas, siendo la limitación de derechos y la imposición de la organización los derroteros principales en el fortalecimiento de su autoridad.

Esa rígida percepción de las facultades de la Administración ha sido modulada por diferentes hechos históricos, puesto que la fuerza ha dejado de ser el único instrumento de control, de protección y ejecución. Esto se debe a la influencia que tuvieron las guerras a la largo del siglo XX, porque la condición de los seres humanos fue reducida y cosificada por la anormalidad, la histeria colectiva y el uso irracional del poder. De ahí que el excesivo legalismo y el uso de la fuerza fueran reconducidos por los principios racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad en todas las actuaciones del Estado.

En la actualidad la obligatoriedad y la coerción de las decisiones administrativas se han visto influidas por incentivos económicos y sociales que permiten el direccionamiento del comportamiento de los ciudadanos de una forma más inteligente e innovadora. La mayoría de estos alicientes se encuentran sustentados en la voluntariedad o el querer de las personas y no en la imposición de las obligaciones de parte de la Administración. Este concepto ha sido denominado smart power o poder astuto . Es así como algunos autores aprecian el poder como un concepto más amplio que la coacción, porque no hay una equiparación perfecta entre ambos conceptos ya que la coacción es un medio para ejercer el poder, pero no el único, pues existen otras formas de ejercerlo 6.

Para entender las transformaciones de las instituciones jurídicas es necesario comprender el contexto histórico en que estas se desarrollaron. Por esta razón, antes de entrar a analizar la forma en que el Estado de derecho legitimó el uso de la fuerza como uno de los instrumentos de poder, resulta necesario indagar sobre los antecedentes históricos de este.

La conformación de los Estados modernos fue un producto de las revoluciones económicas, sociales y políticas. Estas permitieron edificar una nueva forma de organización del poder de los monarcas, porque institucionalizó actividades y estableció diferentes mecanismos para la concreción de tales revoluciones.

La principal causa de esta transformación se originó en la fractura del modelo feudal 7, que desde diferentes perspectivas modificó la concepción del poder tradicional. Desde un punto de vista económico, ese modelo se morigeró como consecuencia del dinamismo comercial entre los territorios, pues las fronteras entre los feudos se fueron desdibujando con el pasar de los años. Los grandes terratenientes tuvieron que idear una forma para reconducir el mando de sus tierras por medio del orden y la obediencia. El Estado, al ser una institución política y jurídica, sirvió como arquetipo principal para la consecución de las necesidades del rey.

En ese contexto, el despliegue del Estado moderno se forjó a partir de los absolutismos que veían en la policía administrativa el instrumento principal para extender el dominio del monarca sobre todos los estamentos públicos 8, pues por medio de esta se aseguraba la unión y la tranquilidad que antes generaba el poder feudal.

Durante esta época la finalidad del Estado no era brindar bienestar o felicidad a la comunidad, sino consolidar el dominio del monarca sobre las diferentes actividades que se producían dentro del territorio que estaban bajo su control y protección. La coacción como un instrumento del poder se convirtió en la mano derecha de los caprichos del príncipe, porque la desobediencia de estos activaba los controles instituidos para asegurar el cumplimiento de las órdenes establecidas.

De esta manera, el carácter instrumental del derecho se impuso en la obtención de los propósitos del rey, pues este servía para cumplir sus deseos, pero no como una garantía de los subiditos, porque no se concebía como un mecanismo para limitar el poder, sino para la satisfacción de las necesidades del monarca 9. Lo anterior se sustentó en una lógica utilitarista en la que se requerían diferentes medios para conseguir los anhelos del rey.

Esa incipiente estructura administrativa utilizaba el derecho como un instrumento adicional en la materialización del poder, pero no como un limitante a la arbitrariedad. Así, algunos concluyen que “el Estado de Policía se caracteriza, sobre todo, por la posibilidad del empleo de la fuerza y la coacción por la policía administrativa sin que existan normas o leyes a las que deba sujetarse estrictamente su actividad” 10.

Por tanto, es dable deducir que la ejecución de las decisiones administrativas no estaba orientada en su gran mayoría por normas jurídicas ni por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, porque el fundamento primigenio del actuar de la Administración era la discrecionalidad 11, que atendía a un parámetro de valoración de utilidad más que a un criterio de ponderación de derechos.

La Administración tenía una amplía capacidad de decisión; sin embargo, esta no se encontraba limitada por el derecho 12, principalmente, porque ella misma determinaba qué era lo más conveniente para asegurar el cumplimiento de sus propias decisiones. Esa extensa autonomía se vería modificada por las transformaciones del Estado, que impregnó de nuevos valores los modos en que la Administración ejecutaba sus actividades y decisiones.

Es necesario señalar que antes de las revoluciones liberales algunas monarquías se preocuparon por el bienestar y la felicidad de los súbditos. Esto ocasionó que la noción de policía se bifurcara en dos sentidos: en la policía de seguridad y en la policía de bienestar. Empero, la influencia de la Revolución francesa cambiaría ese entendimiento ambivalente para reducirlo de nuevo al concepto de policía como una actividad relacionada con la seguridad y el orden públicos 13.