Sergio González Rey - Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II

[...] para que una determinada decisión pueda ser calificada de razonable, además de la explicada exigencia de aceptabilidad por parte de la comunidad jurídica, MacCormick y Atienza añaden de la que consiga un equilibrio adecuado entre los diferentes intereses jurídicos —y los argumentos que los respaldan— puestos en liza en el caso concreto. De este modo, para establecer si la decisión es razonable o no será necesario analizar la relevancia de las diversas razones que hayan influido en su adopción, de modo que no podrá considerarse provista de razonabilidad aquella que se basa de razones irrelevantes o a la que se arriba sin tener en cuenta razones relevantes 28.

En ese sentido, la racionalidad hace referencia al proceso interno de adopción de la decisión, que sigue las reglas de la lógica y de la eficiencia, mientras que la razonabilidad se relaciona con una valoración externa entre la decisión administrativa y los intereses de la comunidad y su aceptabilidad, para que de esta forma adquiera legitimidad en su creación y ejecución.

Por otra parte, el principio de proporcionalidad alude a la existencia de diferentes medidas o medios que pueden ser empleados en la consecución de los fines e intereses generales; pero no cualquiera de estos puede ser utilizado, pues la Administración deberá elegir la más proporcionada al bien jurídico que se pretende tutelar.

Para determinar cuál es la medida más adecuada, es indefectible analizar las condiciones de modo, tiempo, lugar y la gravedad de la situación, puesto que la autoridad administrativa reacciona con diferentes intensidades según el caso concreto. De ahí que no sea posible realizar una aplicación generalizada del principio de proporcionalidad, porque dependerá de cada caso en particular 29.

Teniendo en cuenta que en líneas anteriores se estudió la relación histórica entre la coacción administrativa y los modelos estatales, es menester analizar la forma en que la actividad de la Administración se concreta o materializa por medio de decisiones administrativas. Es así como entran en juego aspectos relacionados con la eficacia de los actos administrativos, la presunción de legalidad y su carácter ejecutivo y ejecutorio, pues no tendría sentido proferir decisiones que carecieran de instrumentos para exigir su cumplimiento.

Por tal motivo, los efectos jurídicos del acto administrativo adquieren un papel importante en la ejecución de la decisión administrativa, toda vez que las autoridades cuentan con diferentes herramientas jurídicas y materiales para hacer exigible el cumplimiento de sus actos, bien sea con la anuencia o la resistencia de sus destinatarios.

Así las cosas, lo primero que debe mencionarse es que la Administración pueda expresar su voluntad por medio de actos unilaterales, bilaterales o multilaterales. Por regla general, lo hace por medio de actos administrativos, que han sido definidos por la doctrina y la jurisprudencia como la manifestación de la voluntad unilateral de la Administración en ejercicio de funciones administrativas, tendente a producir efectos jurídicos 30.

Al tener esa connotación de actos jurídicos, cuentan con los presupuestos de existencia, validez y eficacia 31. Sin embargo, este capítulo solo se centrará en la eficacia como estadio propicio de concreción de las decisiones administrativas, puesto que sobre este elemento la Administración puede ejercer sus facultades de ejecución, exigibilidad y coacción.

Cuando se habla de eficacia se alude a la producción de efectos jurídicos que tiene la manifestación unilateral de la Administración. Por esto solo podrán engendrar dichos efectos cuando se cumpla con el requisito de publicidad en cuestión. Es decir, una vez notificado 32, publicado o comunicado, según corresponda a cada acto, este activará sus respectivos efectos 33.

Al estar bajo un contexto de materialización de las decisiones administrativas, las características de los actos administrativos deben ser puestas en consideración. Por esta razón la presunción de legalidad y el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos tienen una incidencia directa en el ejercicio de las competencias de ejecución y coacción de la autoridad.

La presunción de legalidad 34es un atributo que se predica de todos los actos administrativos, puesto que no podrían hacerse ejecutables bajo un estado de inseguridad jurídica e ilegalidad. Este elemento se deriva del sometimiento de todas las actuaciones estatales al ordenamiento jurídico. Por tanto, quien tiene la carga de probar y desvirtuar la legalidad del acto es el que alega su ilegalidad, y solo éles quien debe ponerle de presente al juez las razones que fundamentan la contradicción del acto respecto del ordenamiento jurídico 35.

Esa presunción le permite a la Administración materializar sus decisiones, agilizar su ejecución y dinamizar su campo de acción, ya que existe certeza y confianza en que el acto administrativo cumple con todos los presupuestos de validez. De este modo, la eficacia se encuentra soportada en la legalidad del acto que se pretende ejecutar, pues hay una relación inescindible entre ellos, pero diferenciada.

Respecto al carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, la jurisprudencia y la doctrina han dado diversas definiciones sobre estos conceptos. Por eso es necesario establecer con claridad cuál es el trasfondo de cada uno de ellos. Antes de esto, se debe traer a colación la noción de firmeza 36de los actos administrativos, que ha sido entendida como “el punto límite o de partida de la eficacia real del acto: nos permite visualizar el momento primario a partir del cual se presume la plena configuración de la legalidad de la decisión, y emana la obligación constitucional y legal de hacer cumplir lo dispuesto en la providencia administrativa” 37. Entonces, la firmeza del acto representa el momento en que la Administración adquiere potestades para hacerlo exigible y efectivo. De ahí que de la decisión definitiva se desprenda su carácter ejecutivo y ejecutorio.

La ejecutividad del acto administrativo hace referencia a su obligatoriedad, su exigibilidad y en ocasiones a su idoneidad como título de ejecución 38. Por tanto, es la condición que tiene el acto para ser exigido o cumplido 39, siendo evidente su diferencia con la ejecutoriedad, pues esta se encuentra relacionada con la fase de cumplimiento efectivo del acto.

La ejecutoriedad del acto administrativo es la facultad que tiene la Administración para hacer efectivas sus decisiones 40utilizando diversas medidas de ejecución o coacción, sin la intervención de terceros o de la función judicial 41. De esta forma, el carácter ejecutorio 42de los actos tiene un gran contenido de operatividad y de acción porque se desarrolla la faceta externa del acto, en la que se materializan los fines que este persigue 43.

Además se debe subrayar la autonomía que tiene la Administración para hacer efectivas sus decisiones valiéndose de sus propios medios 44, pues el ordenamiento jurídico de forma expresa o implícita le otorga las herramientas jurídicas necesarias para tales objetivos. La doctrina española ha denominada estas facultades bajo el concepto de autotutela, que hace alusión a que la Administración es capaz de tutelar por sí misma sus derechos e intereses sin necesidad de intervención de los jueces, desde una perspectiva declarativa y ejecutiva 45. Dicha autonomía le da a la Administración un papel activo y dinámico en la consecución de los fines estatales, pues no depende del actuar de un tercero para concretar sus funciones. En igual sentido, estas características le otorgaron identidad a la función administrativa, porque no debe someterse a otra autoridad para materializar sus decisiones. Este postulado fue producto de una construcción histórica asociada con la evolución de los Estados y la separación de poderes 46.