Sergio González Rey - Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II

Un ejemplo de esa independencia se encuentra en el cobro coactivo 47, que le da la facultad a la Administración pública para cobrar por sí misma sus obligaciones fiscales, sin necesidad de acudir a un juez para hacer efectiva la exigibilidad de esas acreencias. Ese poder exorbitante recae en las autoridades administrativas, porque no se puede supeditar el ejercicio de la función administrativa al ejercicio de la función judicial, pues ambas gozan de independencia y autonomía. Desde un punto de vista práctico, sería ineficiente, engorroso y desgastante acudir a otra autoridad para hacer válidas las decisiones de la función administrativa. Sin embargo, para que puedan ejercerse esas facultades de cobro coactivo, la autoridad debe tener certeza de que cuenta con un título ejecutivo habilitante, es decir, que contenga una obligación clara, expresa y exigible. Esto sirve como garantía de imparcialidad y ausencia de arbitrariedad.

Como se expuso en líneas anteriores, todas las autoridades administrativas tienen la capacidad para hacer efectivos sus actos administrativos. Sin embargo, no todas las decisiones administrativas tienen las mismas finalidades ni emanan de competencias similares, sino que, por el contrario, la Administración posee un amplio catálogo de actividades administrativas que hacen necesaria una distinción entre los diferentes contextos de aplicación en que estas se pueden dar. De igual forma, debe realizarse una diferenciación entre los diversos instrumentos de ejecución que existen, porque cada uno de ellos es activado en los supuestos que establece el legislador.

Antes de entrar a analizar dichas hipótesis, es indispensable precisar que existen dos tipos de coacción administrativa: la primera es la ejecución forzada o eficacia forzada, como algunos autores la llaman; mientras que la segunda hace referencia a la coacción administrativa directa, que es empleada en situaciones de urgencia, peligro o anormalidad.

En concordancia, la ejecución forzada es la utilización de instrumentos jurídicos que sirven para apremiar o exigir el cumplimiento de cualquier acto administrativo que ha sido incumplido o desobedecido por los ciudadanos. Así, las autoridades cuentan con diversos mecanismos de ejecución de sus decisiones, porque deben realizar todas las medidas, procedimientos u operaciones administrativas necesarias para cumplir lo que establece el respectivo acto 48. De ahí que la Administración tenga la capacidad para ejercer sus funciones administrativas con el objetivo de efectuar lo dispuesto por el acto administrativo.

No obstante, en la materialización de las decisiones definitivas se pueden presentar dos situaciones: una de obediencia y otra de renuencia 49. En esta segunda situación el ordenamiento jurídico ha dotado de dientes a la Administración para que ella misma pueda hacer efectiva su voluntad. Así, la Ley 1437 de 2011 dispuso:

Artículo 89.— Carácter ejecutorio de los actos expedidos por las autoridades . [...] En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional.

Artículo 90.— Ejecución en caso de renuencia . Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, cuando un acto administrativo imponga una obligación no dineraria a un particular y este se resistiere a cumplirla, la autoridad que expidió el acto le impondrá multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía, concediéndole plazos razonables para que cumpla lo ordenado. Las multas podrán oscilar entre uno (1) y quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes y serán impuestas con criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

La Administración podrá realizar directamente o contratar la ejecución material de los actos que corresponden al particular renuente, caso en el cual se le imputarán los gastos en que aquella incurra.

De los artículos anteriores se pueden extraer diversas apreciaciones que sirven para entender la manera en que el Estado ejerce sus facultades de coacción administrativa en circunstancias de normalidad. Así las cosas, se exponen las siguientes consideraciones: en primer lugar, el legislador estableció un régimen general de ejecución en caso de renuencia, que le confiere una habilitación legal a la Administración para ejercitar dichas facultades. Nada impide que en determinados sectores o materias la ley disponga mecanismos diferentes de ejecución forzada 50.

En segundo lugar, esos mecanismos de ejecución son versátiles porque tienen una aplicación transversal a todas las actividades de la Administración. De ahí que puedan ser utilizados en diferentes ámbitos del derecho público, como el ambiental, el urbanístico y el de servicios públicos, entre otros, principalmente, porque lo que buscan es la efectiva materialización de los actos administrativos.

Por ejemplo, en materia ambiental las corporaciones autónomas regionales poseen facultades sancionatorias que son exteriorizadas por medio de actos administrativos sancionatorios. En la parte resolutiva de esas decisiones, las autoridades ambientales de manera frecuente señalan que ante el incumplimiento de lo dispuesto en la respectiva sanción se usarán los mecanismos de ejecución establecidos en el Código 51.

Se debe aclarar que la coacción administrativa difiere de la sanción, porque “la coacción se encamina al cumplimiento de lo ordenado contra la voluntad del obligado a ello; la sanción es un medio represivo que se pone en marcha precisamente porque la obligación no se ha cumplido” 52. Por tanto, ambos pueden ser considerados instrumentos de la actividad de policía administrativa, solo que funcionan con finalidades diferentes 53. De ahí que sea posible, como lo expresamos en el ejemplo anterior, que la coacción sirva como instrumento que conmine al cumplimiento del acto que impuso la sanción.

En tercer lugar, esos instrumentos son vehículos de consolidación de la función administrativa porque garantizan que la autoridad administrativa pueda cumplir sus competencias con la anuencia o resistencia de los ciudadanos. Esta afirmación se encuentra sustentada en el ejercicio del poder y su efectiva realización, pues de nada serviría emitir decisiones que producen efectos jurídicos sin que estas pudieran ser aplicadas de manera real.

En cuarto lugar, el artículo 89 y el 90 de la Ley 1437 de 2011 restringe sus efectos a las obligaciones de carácter no pecuniario, toda vez que la exigibilidad de las obligaciones dinerarias sigue lo dispuesto por el procedimiento de cobro coactivo 54, que involucra el patrimonio de los deudores. De igual forma, se debe aclarar que las medidas de ejecución están pensadas bajo la lógica de los actos administrativos de contenido particular y no los de contenido general, principalmente porque el artículo 90 de la Ley 1437 de 2011 hace referencia expresa a las obligaciones no dinerarias impuestas a un particular.

En quinto lugar, al igual que en otros ordenamientos jurídicos 55, se han establecido como mecanismos de ejecución las multas sucesivas, la ejecución subsidiaria y el apoyo o uso de la fuerza de parte de la Policía Nacional.

Respecto a las multas sucesivas, la ley señala parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, porque la imposición de ese mal debe ser congruente con la desobediencia generada por el particular. Este mecanismo de coacción tiene como efecto principal presionar o apremiar el cumplimiento de la obligación impuesta, pues no pretende sancionar, sino impulsar la ejecución del acto 56.

La Administración también cuenta con la medida de ejecución subsidiaria, que consiste en la realización del acto de parte de la Administración o de un tercero, pero a costa del particular renuente. Este instrumento tiene como antecedente normativo el derecho privado, pues el Código Civil colombiano le otorgó al acreedor la facultad de apremiar o contratar con un tercero a expensas del deudor la obligación de hacer incumplida 57.