Mario José Krieger - Sociología de las organizaciones Públicas

Otro tanto, ocurre con el nivel político de la administración pública, donde la burocracia, valiéndose de normas y procedimientos se transforma en una máquina de impedir y trabar decisiones, según intereses personales, sistémicos y a veces simplemente absurdos.

En todos los casos, el burócrata desarrolla su poder propio basado en interpretar, conocer, aplicar, facilitar trámites.

La experiencia acumulada en la materia muestra que:

a) El sistema revela extrema desconfianza en el funcionario público.

b) Ninguna legalidad vigente ha impedido el dolo por parte de los funcionarios y agentes públicos cuando estos tienen intención de cometerlo. Es más tras normas complejas y farragosas, muchas veces se genera la industria de la excepción o el “favor de agilizar un trámite”.

c) El mejor control es la transparencia de la administración mediante la publicidad de sus actos, el control social y la verificación posterior de la licitud de los mismos por parte de los órganos internos, externos y de la justicia.

d) El sistema, en lugar de otorgarle al funcionario la responsabilidad de su buen comportamiento, e incentivarlo y premiarlo por su buen desempeño, se la sustituye por reglamentaciones.

e) Cualquier funcionario probo puede ser considerado un transgresor de las normas, por querer hacer cosas, obtener mejores resultados, para satisfacer al usuario.

La racionalidad general del modelo de gestión por normas genera, paralelamente, una serie de fenómenos derivados que desvirtúan la lógica organizacional.

La compleja red de normas que reglan hasta lo inimaginable y a las que subyace un concepto peyorativo del hombre, donde uno sólo piensa y muchos ejecutan, recrea permanentemente “la burocracia”. De nada vale la sensibilización, la capacitación, el entrenamiento en servicio y la motivación, si no se remueve la filosofía normativa, que reproducirá la misma estructura burocrática. Debe entenderse que los comportamientos son consecuencia de los sistemas normativos que los modelan o estimulan.

Existen diferentes normas (leyes, decretos, disposiciones, reglamentos, etc.) de diverso origen ideológico, conceptual y temporal, superpuestas, sin vinculación entre sí, farragosas y enciclopédicas, obsoletas. Otras incongruentes, por anulaciones parciales o transformadas por interpretaciones. La paradoja es que pese al hipernormativismo no se cuenta con pautas claras de funcionamiento. Los funcionarios pueden violar normas por desconocimiento de las mismas.

La normatización fija límites el “ cómo ” (los procedimientos) y no pauta el “ qué ” (los objetivos a lograr).

Las metas trascendentes no están explicitadas y no existe evaluación y control sobre ellas.

Este modelo de administración pública no cuenta con un sistema de decisiones programadas.

Se deberá transformar la concepción de gestión por normas, que privilegia el ritualismo, la burocracia, fomenta la falta de responsabilidad individual, castiga la capacidad de emprendimiento, el servicio a la comunidad , la participación, y pretende el control unívoco e indiferenciado del sector público.

El sistema normativo del Estado debe ser reformulado, simplificado, con objetivos de racionalidad global, orientado a:

– Facilitar el sistema de toma de decisiones para la implementación de políticas públicas.

– Canalizar las demandas de la sociedad para satisfacer los servicios requeridos, con calidad total y a entera satisfacción de los usuarios.

Es necesario revisar el actual sistema normativo público ya que el mismo convalida un sistema de gestión por normas y actividades. Para pasar a un sistema de gestión por objetivos, este plexo normativo debe ser revisado íntegramente y, de ahora en más, no debe sancionarse ninguna norma (ley, decreto, resolución o disposición) que convalide el anterior modelo de gestión pública, si es que verdaderamente se desea transformarlo.

Los procesos administrativos cobran racionalidad en tanto son instrumentos para la consecución de los mandatos organizacionales, de los objetivos de los planes y programas estratégicos y en última instancia de los macro-objetivos de las políticas públicas.

Los procesos y sistemas administrativos y normativos deben estar documentados y ser transparentes. Ello hace a la garantía del ciudadano, a evitar potenciales nichos de corrupción y a los actos emanados de la administración pública de objetividad, evaluabilidad y responsabilidad. La documentación de procesos y sistemas, permite una mejor calidad de servicio, ya que pueden ser evaluados, certificados y mejorados.

Guillermo Schweinheim, en un trabajo anterior (79), señala que la suma de experiencias desde los 90 “no necesariamente ha determinado la implantación de sistemas de evaluación, control y auditoría coherentes que hayan contribuido a mejorar los resultados, la eficacia y la eficiencia de los procesos y el accountability de los gobernantes. Por lo general, muchas de estas experiencias han sido parcialmente implementadas, lo cual ha generado vacíos muy importantes en los procesos democráticos de retroalimentación de las decisiones. En otros casos, la cultura política y organizacional burocrática ha variado escasamente, derivando en una aplicación formalista tanto de las técnicas de planeamiento, programación y presupuestación como de los sistemas de control de resultados. Muchas veces los núcleos responsables de los sistemas transversales (planeamiento, inversión públicas, administración financiera, gestión), responsables de la implantación de los sistemas de evaluación y control ligados a las reformas de la administración financiera, el control de la hacienda y de las administraciones públicas en general, no lograron integrar estas técnicas estándares con aquellas propias de los sectores social, educativo, ambiental, tecnológico, etc., determinando una superposición de esfuerzos y un desaprovechamiento de la información de resultados. Como consecuencia, se ha optado por el desarrollo de nuevos sistemas de evaluación de resultados o de evaluación de metas a nivel de oficinas de planeamiento o presidenciales que poco han mejorado el desempeño de los sistemas de evaluación y control.

En el caso argentino, por ejemplo, esto ha sido evidente, tal como puede observarse del siguiente conjunto de experiencias:

a) Los sistemas de control interno responsabilidad de las autoridades jurisdiccionales a partir de la ley 24.156 nunca lograron un adecuado desarrollo, ni las actividades de la Sindicatura General de la Nación lograron corregirlo.

b) El sistema de evaluación presupuestaria no logró corregir los problemas de calidad del gasto público.

c) La ley de inversión pública fue formalmente adoptada aunque el sistema de inversión pública no logró funcionar como un sistema de evaluación para la asignación de prioridades o control de resultados.

d) Los sistemas de evaluación de metas macro fiscales aprobadas por los distintos instrumentos de responsabilidad fiscal no lograron evitar la crisis fiscal y económica del año 2001.

e) Los entes de regulación y control de servicios públicos o la Defensoría del Pueblo de la Nación no lograron corregir los déficit de calidad de servicio (en términos de calidad, cobertura y precio) de los servicios públicos privatizados, derivando en una insatisfacción de usuarios y consumidores con el modelo general de prestación privada de servicios públicos y con el funcionamiento e independencia de los entes reguladores.

f) El Programa de Carta Compromiso con el Ciudadano ha alcanzado escasa cobertura y resultados en materia de mejora de servicios.