Cristóbal Bywaters C. - Nuevas voces de política exterior

Aunque aún es temprano para arribar a conclusiones definitivas, existe la posibilidad de pensar que la consistencia intertemporal en la política exterior chilena tuvo que ver fundamentalmente con la preeminencia de la Concertación como coalición política dominante. Recordemos que entre 1990 y 2010, todos los presidentes de Chile pertenecieron a dicha coalición. Fueron 20 años que sentaron las bases de la inserción internacional de Chile. Esas bases, compartidas parcialmente por la derecha chilena, parecen haberse erosionado durante el gobierno de Sebastián Piñera. En este sentido, lo que Bywaters denomina en su capítulo para este libro “una política de Estado”, también podría ser pensado como las preferencias de política exterior de la Concertación. Por otro lado, también, la sociedad chilena parece expresar demandas sociales y económicas que ponen en duda, por ejemplo, el beneficio de más acuerdos comerciales, los cuales son evaluados no solo por su rendimiento económico sino también por su relación con otros valores como la discusión democrática o el cuidado del ambiente, como sucedió en el rechazo al tpp-11.

¿Qué se ha roto en Chile? Transformaciones políticas y política exterior en un mundo de preferencias cambiantes

Una de las características de la crisis chilena es que no es exclusiva de Chile. Exhibe ecos de un problema que está en el centro del conflicto político en el mundo desarrollado y que se ha hecho más visible en los últimos cinco años. Como señala Nigel Gould-Davies, buena parte del conflicto que viven las sociedades occidentales tiene que ver con tres alineamientos que hoy están muy cuestionados y que capturan buena parte de las frustraciones que se observan en las democracias occidentales: (1) el alineamiento de instituciones globales con la distribución de poder que subyace a la seguridad internacional; (2) el alineamiento de los intereses económicos domésticos con la apertura internacional que subyace a la economía global; y (3) el alineamiento del sector corporativo con los valores sociales que subyace a la legitimidad de los mercados.147 En otras palabras, las instituciones ya no reflejan el cambio de poder; la globalización está discutida también en las democracias liberales y la confianza en el mercado y en la ética de los negocios está bajo sospecha. El resultado es un orden internacional cuestionado desde adentro, por sociedades frustradas con la globalización e insatisfechas con la democracia, y desde afuera, por el ascenso de China y la intensificación de su conflicto con Estados Unidos.

El estallido social de 2019 reveló de algún modo la frustración de la sociedad chilena. Mostró, también, los límites estructurales al crecimiento, las desigualdades sociales y la fosa cada vez más profunda entre élites y sociedad. Con todos sus logros económicos, la desigualdad de ingreso, y mucho peor de riqueza, se encuentra profundamente arraigada; la clase media chilena continúa lidiando con precios altos, salarios bajos y un sistema de retiro que deja a mucha gente al borde de la pobreza. Ninguna política exterior, sin embargo, es un sustituto de una política de desarrollo. La política exterior puede crear las condiciones para que un país incremente sus niveles de desarrollo político y económico. Pero la mejor política externa nunca podrá compensar los límites y las ineficiencias de la gobernanza doméstica. En este sentido, el problema chileno aparece como un problema que tiene que ver fundamentalmente con la relación, por un lado, entre el Estado y la sociedad y, por el otro, entre las élites y los ciudadanos. El desarrollo de la crisis de 2019 fue convergiendo, entre ciudadanos y políticos por igual, en la idea de que Chile necesita reformas estructurales.

La Constitución de 1980, adoptada por la dictadura de Pinochet, se convirtió en el punto focal de esas reformas. Como señala Heiss, la Constitución chilena exhibe aún su origen autoritario, autoriza la existencia de elementos reñidos con la democracia y auspicia un modelo neoliberal, deficitario, en temas como derechos económicos y sociales. Javier Sajuria plantea “que lo que vive Chile hoy es un fenómeno triple” consistente en “una polarización de las élites, su aislamiento de las masas y la (re)politización de la ciudadanía”.148 Como muestran los gráficos de abajo, Chile viene experimentando un crecimiento de la polarización política que se acentúa en los últimos 3 años.149 Aunque Chile tiene una democracia liberal bastante por encima del promedio de la región, se percibe, también, un deterioro relativo.

Gráfico v. Polarización política en Chile

Fuente: V-Dem Project.

Gráfico vi. Democracia liberal en Chile

Fuente: V-Dem Project.

Las élites, por su parte, no están distanciadas de la sociedad solo por sus diferencias de ingreso. Están distanciadas, también, por la desigualdad de acceso al poder, al empleo público y al sector corporativo. Como observa Sajuria, las élites políticas chilenas “están fundamentalmente divididas del resto de la sociedad. No provienen de las mismas escuelas, ni siquiera de los mismos sistemas escolares. Viven en barrios más caros con mejores servicios públicos. Van a universidades más elitistas y recurren a un sistema de salud diferente. Chile es un ejemplo clásico de la historia de dos ciudades, con una gobernando sobre la otra”.150

Con todos sus desafíos, el camino elegido por Chile resulta prometedor. El 25 de octubre de 2020, el 77 por ciento de los más de 7 millones de ciudadanos que votaron optó por redactar una nueva Constitución y el 78 por ciento prefirió que la redacción esté en manos de un órgano elegido en su totalidad por la ciudadanía. La composición de este electorado mostró distintas posturas políticas, distintos grupos etarios y distintos grupos socioeconómicos, además de la falta de diferenciación entre hombres y mujeres. Son datos, observa Sajuria, que desafían la tendencia a la polarización política en la sociedad.151 Como sea, resulta aún temprano para indagar de qué manera evolucionará el debate por el contenido de una nueva Constitución y si provocará además un debate renovado por la política exterior.

El gráfico de abajo muestra los puntos ideales de un conjunto de países de la región, esto es de qué modo han votado en la Asamblea de Naciones Unidas a lo largo del continuo liberal. Las líneas verticales señalan el año en que el país reformó o adoptó una nueva Constitución. A primera vista, no se percibe un patrón único. En algunos casos, el cambio de constitución marca el comienzo de un cambio en la votación en Naciones Unidas. Este es el caso de la Argentina en 1955 (Constitución del pos-peronismo); Nicaragua en 1974 (Constitución de la Junta Gobernadora), de Brasil en 1967 (Constitución del golpe militar de 1964) y de Ecuador en 2007 (reforma que estableció la inconstitucionalidad de los arbitrajes de inversiones y cómo se dan por terminados los tratados). Son, como se puede apreciar, casos poco comparables en tanto se trata de dos golpes de Estado, de una junta de transición y de un cambio en la coalición en el poder. Llama la atención, también, el caso de Venezuela en 2000. Se trata de la Constitución del régimen bolivariano impulsada por Hugo Chávez, la cual estuvo acompañada por un cambio profundo en la orientación internacional de Venezuela. En otros casos, el cambio constitucional aparece luego del cambio en la orientación internacional. Es el caso, por ejemplo, de la Argentina en 1994, bajo la presidencia de Carlos Menem quien desde 1990 operó un cambio importante en la votación argentina ante Naciones Unidas. Similar situación sería la de Chile y su constitución de 1980, siendo que el cambio en la orientación internacional comienza claramente a partir de 1973. Y en otros casos, no parece haber una relación directa entre cambio constitucional y cambio de votación. Esto se puede apreciar, por ejemplo, en la Constitución de Brasil de 1988 o la de Paraguay de 1992. Estos datos, sin embargo, necesitan ser estudiados con mayor profundidad para evitar caer en la endogeneidad ya que es probable que ambas cosas (reforma y cambio en la votación en la onu) estén motivadas por cambios políticos y sociales previos.