Cristóbal Bywaters C. - Nuevas voces de política exterior

Como se puede apreciar en el gráfico i, el cambio promedio en política exterior entre un gobierno y otro ha sido uno de los más bajos en el caso chileno. Incluso considerando el cambio de régimen en 1990, Chile ha exhibido una política exterior relativamente más estable que la mayoría de sus vecinos de la región. Una forma de observar esto es mirando el voto de Chile en la Asamblea General de Naciones Unidas. El gráfico ii muestra los puntos ideales de Chile entre 1947 y 2019 sobre una dimensión que refleja la posición del Estado hacia el orden liberal internacional liderado por Occidente.138 A mayor el puntaje estimado, se entiende que el Estado ha votado más cerca de las preferencias de este orden. Como se puede apreciar, uno de los cambios más abruptos tuvo lugar en 1970, con el arribo de Salvador Allende a la presidencia de Chile y luego, en 1973, cuando se instala el régimen militar de Augusto Pinochet. El segundo cambio notable, como cabría esperar, tuvo lugar entre 1989 y 1990 con el regreso de la democracia. Como se puede observar, los puntos ideales entre 1990 y 2019 permanecieron dentro de un rango relativamente limitado de variación.

Gráfico i. Cambio promedio en la política exterior, 1980-2014

Fuente: Merke, Federico, Diego Reynoso, y Luis Leandro Schenoni, “Foreign Policy Change in Latin America: Exploring a Middle-Range Concept”, Latin American Research Review, 55(3), 2020, 413-429.

Gráfico ii. Puntos ideales de Chile en Naciones Unidas, 1947-2019

Fuente: Michael Bailey, Anton Strezhnev y Erik Voeten, “Estimating Dynamic State Preferences from United Nations Voting Data”, Journal of Conflict Resolution, 61(2), 2017, 430-456.

En cuanto a la inserción económica de Chile, el gráfico iii muestra el índice de globalización elaborado por el kof Swiss Economic Institute. Como se puede observar, Chile es el país más globalizado de América Latina. Si bien durante los años de Pinochet Chile ya mostraba su perfil de apertura, es a partir de 2000 cuando la distancia con el resto de los países de la región se vuelve más clara.

Gráfico iii. Globalización en América Latina

Fuente: kof Swiss Economic Institute.

Que la globalización ha generado ganadores y perdedores es algo poco cuestionado. Tampoco es algo cuestionado que en los últimos años se ha abierto un debate acerca de cómo la exposición de algunos países a la globalización ha contribuido a un incremento en los niveles de desigualdad. Con todas las precauciones del caso (entre ellas que correlación no es causación), la relación entre globalización y desigualdad en el caso chileno sugiere otra historia. El gráfico iv muestra la evolución, por un lado, del índice de globalización de Chile y, por el otro, del índice Gini.139 En conjunto, se puede apreciar que Chile se volvió más global al tiempo que se volvió menos desigual. Esto no significa afirmar que lo primero causó lo segundo, pero al menos sirve para poner en duda la relación inversamente proporcional que se suele establecer entre globalización y desigualdad. En esta misma dirección, cabe recordar que Chile exhibe el mejor indicador de desarrollo humano de América Latina según el pnud, ocupando el puesto 42 a nivel global, cerca de la Argentina (48) y más distante de Uruguay (57), Costa Rica (68), México (76) y Brasil (79).140

Gráfico iv. Globalización y desigualdad en Chile

Fuente: Banco Mundial y kof Swiss Economic Institute.

Más allá de la inserción comercial, en materia diplomática Chile exhibe hoy una red que incluye 128 puestos oficiales, algo más que Australia (118) y Suecia (104) y bastante más que países pequeños y desarrollados como Irlanda (87) o Nueva Zelanda (50).141 En el Passport Index, Chile figura en el puesto 24, cerca de Uruguay (18), Brasil (21) y la Argentina (22), estando entre los cuatro países de la región con mejor acceso a otros países sin necesitar visado. En el Good Country Index, Chile ocupa el puesto 33. Es el tercer país de América Latina, debajo de Uruguay (25) y Costa Rica (29),142 pero bastante arriba de Argentina (43), Brasil (55) y México (82).

En materia de paz y conflicto, según el Fragile State Index, Chile es el tercer mejor ubicado en la región (142, siendo el que más retrocedió en 2020 a nivel mundial), luego de Uruguay (157) y Costa Rica (147), y por encima de Argentina (138), México (98), Brasil (75) o Colombia (65).143 En el Global Peace Index, Chile ocupa el puesto 45 (bajó varios lugares luego del estallido social de 2019), debajo de Costa Rica (32) y Uruguay (35) pero bastante más arriba que la Argentina (74), Brasil (126), México (137) y Colombia (140).144 En materia ambiental, Chile es el país de América Latina mejor ubicado (44) en el Environmental Performance Index, por encima de México (51), Costa Rica (52), Argentina (54) y Brasil (55).145 Recientemente, Chile se ha comprometido a alcanzar el máximo de emisiones en 2025, lo que corresponde a un punto intermedio en el camino a la carbono-neutralidad propuesta para 2050 de acuerdo al proyecto de Ley Marco de Cambio Climático. En materia migratoria, Chile exhibe un notable aumento de la población migrante, que pasó de ser el 0.81 por ciento en 1992 al 4.35 por ciento en 2017.146

¿Cuál es la métrica para evaluar el rendimiento de una política exterior? La respuesta, como se puede apreciar de una lectura rápida de estos índices, no es una sola. En países frágiles al borde del colapso, la métrica pasa por la seguridad y la estabilidad del gobierno. En el otro extremo del continuo del poder, la métrica probablemente pase por la capacidad de un país de moldear un orden internacional favorable a sus preferencias. Chile no es un país frágil ni una potencia global, por lo que la métrica del poder relativo es de poca utilidad. Su capital político no está dado por su territorio ni por su población ni por su capacidad de proyectar poder o influencia en la región. Está dado por su capacidad de participar (1) en la conversación diplomática por la gobernanza global, actuando como un buen ciudadano del orden liberal internacional, y en (2) los flujos globales de comercio, inversión y turismo, actuando como un país previsible. Y su capacidad ha estado asociada al equilibrio que supo encontrar entre democracia y política exterior, en particular el equilibrio entre alternancia democrática y consistencia temporal; entre unidad de la coalición y consistencia en la política exterior; entre preferencias normativas e intereses materiales, y entre globalización, democracia y soberanía.

Con todos sus logros, en los últimos años, sin embargo, la orientación internacional de Chile ha venido mostrando un cambio en estos equilibrios, en particular en las preferencias relativas a migraciones, ambiente y derechos humanos. En 2019, por ejemplo, el gobierno de Piñera participó junto a otros gobiernos de centroderecha en un reclamo contra la Corte Interamericana de Derechos Humanos, alegando la intromisión de ésta en asuntos internos del país. En septiembre de 2018, Chile se retiró del Tratado de Escazú, un acuerdo que define protocolos para la protección del ambiente y que empodera a la ciudadanía en decisiones relativas al ambiente. Lo llamativo fue el hecho de que Chile y Costa Rica fueron los principales impulsores del mismo, al menos desde la Decisión de Santiago de 2014 adoptada por 24 países de América Latina y el Caribe. En diciembre de 2018, también, el gobierno chileno decidió no adherirse al Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular de Naciones Unidas, sugiriendo que las migraciones y los derechos humanos van por carriles distintos. Esta postura tuvo su reflejo también en las políticas migratorias adoptadas durante el gobierno de Piñera que apuntaron a limitar la inmigración venezolana o haitiana, entre otras. Finalmente, en abril de 2019, Chile anunció su retiro de la unasur y propuso crear otro bloque, el Prosur, como una alternativa conservadora al primero.