Cristóbal Bywaters C. - Nuevas voces de política exterior

Más allá de la autonomía en sí, uno puede pensar en las estrategias disponibles para los países pequeños (como Chile a nivel global) y medianos (como Chile a nivel sudamericano). Se destacan tres categorías de poder con relevancia especial para los Estados pequeños: el poder intrínseco-particular, el poder colectivo y el poder derivativo. El poder intrínseco tiene su base en las capacidades propias del Estado pequeño, pero esas no tienen que ser puramente materiales. El poder colectivo se basa en las relaciones con otros Estados pequeños y medianos. Finalmente, el poder derivativo emerge del manejo de la relación con una potencia mayor.125 Sin negar la centralidad de la asimetría, Chile está bien posicionado para ejercer esas tres formas de poder, como explicaré más adelante. Pero ¿ejercer el poder con qué objetivos?

El poder, a diferencia de las capacidades, se ejerce, no se acumula, y el objetivo del ejercicio del poder es conseguir algo: mantener un statu quo o cambiarlo. El poder pierde sentido sin un contexto, por un lado, y sin objetivos, por el otro. Como se suele mencionar, los objetivos de la política exterior chilena después de la transición han tenido un gran enfoque en la promoción del comercio, ligado a los intereses de algunos grandes sectores de la economía chilena,126 quizás de forma excesiva, según Lorena Oyarzún.127 Más allá, como destaca Claudia Fuentes-Julio, el país ha buscado aumentar su propio estatus internacional a través de la promoción de los derechos humanos y la democracia.128 Cristóbal Bywaters subraya cómo la búsqueda del estatus internacional también ha servido para legitimar a las élites y su modelo preferido a nivel nacional.

Así que, a pesar de la democratización y el crecimiento macroeconómico conseguido, está claro que la política exterior chilena representa y está conducida por un sector social bastante estrecho.129 No es de extrañar, ya que la política exterior tiene una tendencia hacia la jerarquía globalmente.130 Pero cuando los procesos de toma de decisión y hasta el mismo servicio diplomático son poco inclusivos y representativos de la sociedad, se complican los esfuerzos de definir agendas socialmente progresivas sobre la reforma de la inserción internacional. No es mi lugar definir cuáles deben de ser los objetivos de la política exterior chilena después de la reforma constitucional, pero en línea con los propósitos de este libro, en la penúltima sección sí quiero analizar cómo las formas (intrínseca, colectiva y derivativa) del poder podrían contribuir a algunas metas generales.

Agendas progresistas

¿Qué posibilidades existirán para una inserción internacional más benéfica para los proyectos sociales más igualitarios? Aquí me referiré una por una a las formas de poder ya mencionadas, destacando posibles agendas que podrían adelantar en el contexto de la situación mundial actual.

A pesar de no ser un Estado grande, Chile tiene importantes formas de poder intrínseco que podrían proporcionar oportunidades de liderazgo en temas progresistas. Por ejemplo, las tremendas costas y la proyección marítima de Chile sugieren la posibilidad de encontrarse entre los líderes de la protección ambiental marítima. La presidenta Bachelet tomó medidas en este sentido en los últimos días de su mandato, ampliando la protección estatal del territorio marítimo, pero aún Chile no ha aprovechado este recurso para posicionarse como un líder internacional de la llamada “agenda azul”. Este aspecto de poder intrínseco también ofrece la oportunidad de insertar el país con más fuerza en los debates del tema global más importante de nuestras vidas —el cambio climático. Estados mucho menores que Chile están utilizando sus geografías marítimas para afectar las agendas internacionales de protección marítima y de cambio climático.131 Al contrario, Chile perdió su protagonismo con la cancelación de las reuniones de la onu de cambio climático en 2019 y con su rechazo al Acuerdo de Escazú.

Chile también tiene importantes posibilidades de desarrollar su poder colectivo como respuesta a las crisis de las órdenes internacionales y regionales. Como señalo arriba, Chile tiene mucho que perder del deterioro de los marcos institucionales internacionales. Esas instituciones facilitaron la inserción y diversificación de la economía chilena, aunque no la hicieron más igualitaria. Pero la crisis ha dejado un hueco en el liderazgo del orden internacional, donde Chile podría forjar relaciones más fuertes con países como Canadá, Corea y Nueva Zelanda, que comparten unas preocupaciones similares sobre el estado del orden internacional. Primero hay que mostrar un apoyo conjunto para instituciones centrales (incluso algunas como la omc que no han sido las favoritas de la izquierda) y después buscar agendas comunes para reformas más igualitarias dentro de ellas. La alternativa no es una utopía anárquica sino un mundo aún más marcado por el unilateralismo asimétrico.

Pero en términos de poder colectivo, Chile no debe apostar solamente a nivel global. También es clave buscar mayor consenso regional acerca de los modelos de inserción internacional. El objetivo de este consenso no debe de ser demostrar la autonomía como fin (como a veces hizo alba en su día) sino usar la autonomía para reformar instituciones y crear reglas con efectos más progresistas y también más estables que las organizaciones de la primera década de los 2000. Pero para eso, Chile también tiene que mostrar que hará compromisos con sus vecinos y que no estará buscando de reojo salidas de la región. Tanto a nivel regional como global, Chile debe de apoyar constantemente al derecho y a las instituciones internacionales, incluso cuando podrían implicar derrotas específicas.

Finalmente, Chile tiene relaciones relevantes con las grandes potencias. Aquí, la asimetría sale a la superficie, pero Chile aún tendrá que buscar formas de ejercer el poder derivativo. Primero, los estadistas chilenos tendrán que repensar qué quieren de sus relaciones con grandes potencias, bajo las limitaciones de la asimetría. Por su concentración en economías de enclave, especialmente de minería, la dependencia en el aumento de las exportaciones a China como motor del crecimiento trajo consigo costos sociales y medioambientales.132 Tampoco se ven muchas nuevas posibilidades para la influencia política y diplomática chilena como producto de la relación comercial con China. Es notable que el acuerdo comercial con China, firmado en el 2006, fue menos comprehensivo que los otros acuerdos de China con países de la región. En comparación con el acuerdo Chile-Estados Unidos, al acuerdo bilateral con China es notablemente superficial y constituye un marco institucional bastante débil que limita las oportunidades para diversificación.133 En varios momentos históricos, Chile sí ha buscado desarrollar mayor influencia (especialmente vis-a-vis sus vecinos) usando poder derivado de su relación con Estados Unidos. En sus mejores momentos, en los años 90, fue una relación que apoyó a una visión de mayor democracia y abogó a favor de los derechos humanos. Pero hoy en día, una forma de emplear ese poder derivativo sería conducir la influencia derivada de la potencia norteña para construir una región más sólida, donde más países y más personas comparten los beneficios del orden internacional liberal.

Conclusiones

El mundo se encuentra en una convergencia de crisis y ni Chile ni América Latina están exentos. La erosión del liderazgo internacional de Estados Unidos, seguido por la implosión de esa voluntad bajo Trump, ha debilitado el marco institucional internacional. El auge del populismo nacionalista y xenofóbico sugiere que el problema no terminará con la salida de Trump de la Casa Blanca y no implica solamente a los Estados Unidos. Por otro lado, el apoyo de las nuevas potencias —especialmente China— a ese orden, se limita a algunos aspectos. Una creciente competición entre esas dos potencias —no una repetición de la Guerra Fría, pero sí competición— aumentará las tendencias asimétricas del sistema internacional. Y mientras, América Latina carece de protagonismo internacional y la falta de coordinación regional significa que los países de la región tendrán que enfrentarse con las grandes potencias de forma cada vez más solitaria.