Cristóbal Bywaters C. - Nuevas voces de política exterior

Finalmente, la sección v presenta, a modo de reflexión final, una agenda de política exterior progresista que sintetiza los principales contenidos del libro. Asimismo, presenta los principales desafíos políticos que enfrentará nuestra diplomacia en el nuevo ciclo de la política exterior chilena.

SECCIÓN I

VISIÓN PANORÁMICA DE LA POLÍTICA EXTERIOR CHILENA

Chile en la convergencia de las crisis

Tom Long

Ya se ha vuelto casi banal comentar acerca de la existencia de una crisis del orden liberal internacional. En los últimos cinco años, la preocupación de las élites políticas, diplomáticas y académicas ha provocado una multitud de artículos y conferencias en Bruselas, Londres y Washington DC. Según la narrativa más extendida, esta crisis tiene causas externas, sobre todo el auge de potencias iliberales como China y Rusia, y causas internas, como la fuerza del funesto populismo nacionalista en Estados Unidos y Europa.100 ¿Pero esta crisis tiene algo que ver con América Latina o con Chile? ¿Podría incluso ser positiva para la región?

Brevemente dicho, sí, las crisis del orden internacional —junto con la debilidad del regionalismo en el hemisferio occidental— tiene enorme relevancia para América Latina. Para Chile, a pesar de su aparente lejanía del centro de la crisis, las consecuencias podrían ser aún mayores en algunos aspectos. Esa convergencia de crisis desafiará al modelo de inserción económica chilena. Trae consigo una oportunidad de repensar la relación chilena con el sistema y la economía mundial, pero a la vez, se presentan mayores retos para implementar nuevas políticas.

Fundamento este análisis en una lectura de las dinámicas de la asimetría en las relaciones internacionales tanto como la posición de Chile en esos escenarios. La asimetría, a la cual me refiero, es a las disparidades de capacidades materiales entre países, un factor constante en la política internacional. Sin embargo, su significado e impacto varían. Después de su transición a la democracia, Chile apostó fuertemente para una estrategia de participación en el orden institucional internacional a través de una amplia red de acuerdos comerciales y participación en organizaciones globales y regionales.101 Para un país como Chile, que funge como país pequeño en algunos contextos y potencia media en otros, involucrarse en el marco institucional puede ser una forma de “ablandar” los puntos agudos de la asimetría.102 Sacó provecho (para algunos sectores sociales) de este marco institucional, que en aquel momento parecía sólido. Y sí, en su momento, el marco institucional era sólido, pero también lo es el hielo. Como el hielo, incluso los marcos institucionales anteriormente sólidos, son propensos a derretirse cuando cambian las condiciones. Ahora Chile se encuentra en esta encrucijada. Los vínculos entre sus mayores socios, China y los Estados Unidos, se han vuelto tensos. Las instituciones multilaterales que deben de mediar esas tensiones parecen cada día menos confiables.103

En las próximas páginas, explico qué quiero decir con “orden internacional liberal” y exploro la naturaleza de su crisis, y la posición chilena en esta coyuntura. Después aplico una teoría de asimetría internacional y ofrezco unos conceptos de poder no tradicional para sugerir dónde Chile mantiene posibilidades para ejercer influencia. Finalmente, conecto esas formas de poder con unas políticas para una inserción internacional más progresista.

El orden y las crisis internacionales

Antes de explorar las preguntas señaladas, merece la pena deconstruir la premisa de “la crisis del orden internacional liberal”. Primero, ¿a quién afecta la crisis?, ¿qué es el orden internacional liberal? Segundo, ¿es cierto que hay una crisis? El orden internacional liberal, propiamente dicho, no existe en ninguna forma concreta. No es una institución individual ni un conjunto claramente definido de instituciones, sino un concepto controvertido y criticado. Los teóricos más influyentes argumentan que el orden incluye instituciones, normas, y prácticas que tomaron forma en varias etapas durante el último siglo.104

El orden es jerárquico y fundamentado en el manejo de las grandes potencias, pero tiene aspectos liberales, como el papel central del multilateralismo, el derecho internacional, la operación relativamente abierta de sus instituciones y el énfasis en la libertad de comercio. Según sus críticos, ese mismo orden internacional no es más que un imperialismo disfrazado, una fachada que legitima las prácticas arbitrarias y represivas de Estados Unidos.105 No pretendo solucionar este debate normativo. Aquí, aceptamos que “el orden liberal” muchas veces no ha sido liberal en la práctica, y evitamos conclusiones normativas expansivas sobre sus efectos. Sin embargo, el orden tiene aspectos liberales en los campos de la política (apoyo a la democracia y los derechos humanos), en la economía internacional (mercados relativamente abiertos), y en el manejo de la vida internacional (soberanía y multilateralismo).106 De manera más estrecha, aquí me refiero sobre todo al marco de instituciones internacionales solapantes, como las Naciones Unidas, la Organización Mundial del Comercio, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, en las cuales Estados Unidos jugó un papel central en términos de creación y operación, tanto como la operación del derecho internacional.

Efectivamente, hay una crisis del orden internacional liberal y multilateral entendida en estos términos.107 Por un lado, existe una ausencia del liderazgo tradicional en el marco institucional multilateral. Cada vez más, carece un respaldo coherente por parte de Estados Unidos a esas instituciones. En plena pandemia, la falta de compromiso fue evidente en los ataques y amenazas del gobierno estadounidense en contra de la Organización Mundial de la Salud y también en contra de varios tratados internacionales.108 Pero este elemento de la crisis no comenzó con Trump, ni tampoco con la decisión desastrosa de George W. Bush de adelantar la guerra de Irak sin la aprobación del Consejo de Seguridad. Ya se notaba desde hace varias décadas en la terquedad del Senado y la caída dramática en la aprobación de tratados importantes. Dado este contexto, ¿puede sobrevivir el marco institucional sin el apoyo de los Estados Unidos? ¿Hay una crisis del orden internacional en sí o solo acerca del papel estadounidense?

Esta pregunta ha generado un tremendo debate entre teóricos de las relaciones internacionales, especialmente en torno a las potencias emergentes y a si se acomodarían a las normas y reglas del orden internacional por motivos de intereses o por un proceso de socialización.109 Otros ven una nueva guerra fría ya lanzada entre Estados Unidos y China que erosionará a la cooperación internacional.110 Pero dada la falta de apoyo para el orden internacional por sus países centrales, el orden internacional ya se está volviendo cada vez más ad hoc, con gobiernos participando (o no) de forma transaccional. De esta manera, las potencias emergentes enfrentan un orden internacional a la carte y este cambio debilita las posibilidades para la socialización.

Aunque el epicentro de la crisis se localiza en el Atlántico Norte, sus temblores repercuten a lo largo de Los Andes y llegan hasta el Estrecho de Magallanes. Los mismos factores que alimenta el orden internacional liberal también provocan un debilitamiento de las instituciones de cooperación regional en América del Sur. Mientras América Latina generalmente ha sido marginalizada de los debates de internacionalistas acerca del orden internacional, desde una perspectiva histórica la región realizó contribuciones importantes a través de sus innovaciones en temas de derecho internacional, en la creación de instituciones multilaterales y en normas liberales de la promoción de democracia y derechos humanos.111 Renombrados chilenos participaron en dichas contribuciones y a veces fueron protagonistas, por ejemplo Alejandro Álvarez en la formación del derecho internacional, Hernán Santa Cruz en la formación de los derechos humanos y Marta Vergara en la creación de las primeras organizaciones feministas internacionales.112