Políticas públicas y regulación en las tecnologías disruptivas

Uno de los retos más importantes al usar la Inteligencia Artificial para la Administración es que los gobiernos, los servidores públicos, tendrán que saber hacer las preguntas correctas, pues la tecnología sirve para los objetivos que se le designen y puede resolver los problemas que se le definan, pero todas estas actividades cognitivas son todavía exclusivas de los seres humanos. Tomar las decisiones y fijar los usos son actividades de las administraciones y de los ciudadanos, en última instancia, vía sus representantes políticos. Esto conecta con el reto político de lograr que la tecnología promueva los valores democráticos como libertad, igualdad, protección de los derechos humanos y transparencia, en vez de ponerlos en riesgo, como en la manipulación y la propaganda algorítmica ya mencionadas. Sobre esto no se ha discutido hasta ahora lo suficiente, y no se han dimensionado los problemas que puede traer el tener máquinas que en tareas específicas son más inteligentes que personas individuales 57. Los mismos problemas mencionados para tener una ciencia de datos en la Administración colombiana aplican y se multiplican en el caso de la Inteligencia Artificial, pues es un tema aún más técnico, sofisticado, con requerimientos de recursos físicos y humanos muy exigentes y en el cual todavía los mismos desarrolladores que lo están creando no entienden todavía todas las consecuencias y ramificaciones de la tecnología. En conclusión, la Administración pública colombiana deberá tener mejores herramientas y ser capaz de entender en qué consiste esta tecnología, qué cambios sociales puede producir, cómo se pueden controlar o evitar sus peores efectos y proteger a los ciudadanos para que los cambios sean a su favor y no lo contrario. Para usar una Inteligencia Artificial se necesita primero una inteligencia administrativa y humana que la pueda gestionar.

II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO REGULADOR DE TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS

La regulación de las tecnologías disruptivas busca conciliar su uso y explotación comercial con otros imperativos de interés general, como son la protección de datos personales o la seguridad de los usuarios, corregir las fallas que se presentan al interior de estos mercados y garantizar la progresividad de las políticas de transformación digital e Inteligencia Artificial. Esta no es una tarea fácil, dado el dinamismo y la velocidad con que se producen los cambios en este sector ( 1). Este nuevo contexto incide en el proceso de toma de decisión del regulador, llevando a algunos a considerar la decisión regulatoria como algo en progreso, más que como un “evento final” 58. Esta aproximación permite un mayor grado de flexibilidad a los reguladores, evita que el desarrollo de estas tecnologías se frene o traslade a otros sistemas más laxos 59y facilita la revisión de la regulación para incorporar nuevos conocimientos e informaciones. Sin embargo, este enfoque regulatorio puede llevar a desconocer principios como la participación y transparencia 60, al suprimir actuaciones, trámites o deberes que condicionan las actuaciones administrativas y la validez de la norma regulatoria; al tiempo que generaría incertidumbre acerca de cuáles son las reglas que limitan la actividad de los operadores presentes en esos mercados. El examen de la regulación de las tecnologías disruptivas por autoridades administrativas muestra una vacilación entre métodos y herramientas regulatorias tradicionales, los cuales son más garantistas, pero menos rápidos, y un nuevo enfoque y nuevos instrumentos, que pasan por el uso de macrodatos o máquinas ( 2).

1. LA REGULACIÓN DE TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS COMO UNA ACTIVIDAD EN EXPANSIÓN

La regulación de las tecnologías disruptivas es una tarea en expansión, que no siempre es homogénea. Mientras que el desarrollo de la regulación de datos se inscribe en un proceso que va desde su liberalización, como estrategia para mejorar las relaciones entre administraciones y ciudadanos, a su disposición y reutilización con fines económicos ( 1.1), la intervención pública en otras tecnologías que utilizan estos datos para adelantar tareas como el aprendizaje de máquina o razonamiento autónomo está apenas en construcción ( 1.2.).

1.1. UNA TAREA EN PROGRESIÓN: DE LA LIBERALIZACIÓN A LA EXPLOTACIÓN DE DATOS

La liberalización de datos pone a disposición de los ciudadanos, actores de la sociedad civil y agentes económicos las informaciones construidas o en poder de las unidades de servicio de la Administración y facilita su reutilización con fines privados o comerciales (Conseil National du Numérique, 2015, p. 145). En el Derecho colombiano, el acceso a los datos se inscribe en un movimiento muy anterior de transparencia administrativa 61, pero podría responder también a preocupaciones económicas que buscan hacer de la liberación de estos recursos un instrumento de fomento a la innovación 62. En este orden de ideas, Colombia aceptó las recomendaciones de la OCDE (2019), entre las cuales se plantea la adopción de enfoques más estratégicos para un uso de la tecnología que impulse a la Administración pública a ser más abierta, participativa e innovadora. Entre estas acciones se recomienda intervenir con lineamientos que fomenten el uso y reutilización de la información pública, un aumento de los niveles de transparencia, la puesta a disposición de datos oficiales que sean oportunos y fiables, la gestión de riesgos de uso indebido de informaciones y un aumento de la disponibilidad de datos en formatos abiertos. En desarrollo de estas recomendaciones, el legislador nacional estableció un marco general de actuación tanto para reguladores como para el conjunto de entidades del Estado y aquellos particulares que detenten información pública. Estas disposiciones reposan sobre tres características esenciales: la accesibilidad, la gratuidad 63y la libre reutilización.

Tradicionalmente, el acceso a datos estaba asociado a las informaciones públicas contenidas u originadas en un documento administrativo, por lo que el administrado que aspiraba a tener acceso a esa información debía hacer una petición. Este esquema es sin embargo superado con la introducción de un concepto amplio de información pública, entendida como toda aquella que genere, obtenga, adquiera o controle cualquier entidad estatal, incluso los particulares que ejercen función administrativa o autoridad pública 64. Bajo esta definición, la Administración deberá ir más allá de un acceso en respuesta a peticiones de información y entrar en una tarea proactiva de difusión de datos, lo más amplia posible. En este sentido, la Ley de acceso a la información pública establece una obligación de publicar de forma libre y sin restricciones datos abiertos, esto es, aquellos datos primarios o sin procesar que se encuentran en formatos estándar e interoperables que facilitan su acceso y reutilización 65. Aunque quedó expresamente consagrado como principio el deber de poner en línea y a disposición de los ciudadanos, una vez están disponibles en formato electrónico, la mayoría de los documentos administrativos 66, no es claro si esta obligación incluye las bases de datos y las informaciones cuya publicación presenta un interés económico, social, sanitario o ambiental 67.

La regulación de la explotación de datos abiertos, con el fin de potencializar su potencial económico y social, dentro del marco fijado por el legislador, puede requerir de unidades de servicios especializadas para la gestión y verificación de esas informaciones y bases de datos 68, o de un “Estado plataforma”. A través de estas últimas, se crean dispositivos de intermediación destinados a favorecer el intercambio de informaciones, bienes y servicios 69, que parecen romper con la lógica tradicional en materia de organización administrativa. Estos intercambios llevan a la creación de nuevos servicios al interior de la Administración, encargados de organizar y establecer los lineamientos para el flujo de datos. En esta dirección, se expidió en 2019 una directiva presidencial tendiente a simplificar la interacción digital entre los ciudadanos y la Administración pública, a través de un único portal o punto de acceso digital 70. De acuerdo con los lineamientos presidenciales, los sistemas de información o soluciones tecnológicas de las entidades y organismos de los niveles central y descentralizado de la Rama ejecutiva deben ser diseñados y adaptados para asegurar la interoperabilidad entre entidades públicas y privadas, así como la generación automática de datos abiertos y su acceso al portal único ( https://datos.gov.co/). Para esto, estas autoridades deberán cumplir con los mecanismos fijados por el MinTIC, órgano encargado de fijar los estándares para publicar datos públicos y coordinar la implementación de esta estrategia 71.