Políticas públicas y regulación en las tecnologías disruptivas

Ahora bien, la Administración puede también ser el usuario de datos generados por otros, para la formulación y evaluación de políticas públicas y de políticas administrativas. Esta tendencia se ha observado en otros países en el marco de la creación de laboratorios de innovación pública centrados en ciencia de datos. Utilizando datos abiertos disponibles de diversas fuentes, estos laboratorios creados en el sector público, a veces en colaboración con actores académicos, se dedican a analizar conjuntos masivos de datos para tomar decisiones y crear nuevos y mejores programas orientados a resolver problemas públicos 26. Colombia también ha participado en esta tendencia, con la creación de iniciativas como ViveLab 27y BogoLab 28. Sin embargo, estos laboratorios no tienen un uso intensivo de ciencia de datos, dadas las deficiencias que tiene el país en esta materia y los problemas de calidad de los datos y acceso a datos abiertos 29. Los macrodatos y la ciencia de datos han mostrado ya su utilidad para las administraciones públicas con resultados mixtos, algunos claramente útiles para agregar valor público y otros todavía en etapa de experimentación y sin haber sido evaluados. Sin embargo, estas tecnologías también han introducido retos grandes para las estructuras burocráticas tradicionales y las culturas administrativas existentes, en particular en los países latinos (Ramió, 2019).

1.2. RETOS DE LA CIENCIA DE DATOS Y LOS DATOS ABIERTOS PARA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICA

Los retos del uso masivo de datos por la Administración pública son éticos, sociales, administrativos, económicos y tecnológicos, derivados del uso del conocimiento por los organismos y entidades que la integran, los procedimientos de toma de decisiones y de formulación de políticas públicas, las estructuras de incentivos, las capacidades y los procedimientos administrativos (van der Voort et al. , 2019). Asimismo, los seres humanos son vulnerables a sesgos cognitivos (Arinder, 2016), y las autoridades administrativas tienen desafíos en materia de coordinación al interior de su organización y con otros actores, y en razón de tiempos y recursos escasos para el análisis de toda la información disponible.

La gobernanza digital debe responder a conflictos entre imperativos y valores que se presentan en la Administración debido a las nuevas tecnologías computacionales, ayudar a reducir la incertidumbre que su uso genera, y ambientar las discusiones políticas inevitables que se van a presentar frente a las mismas (Andrews, 2018). En cada una de las dimensiones en que estos retos se presentan, habría que hacer cambios significativos, como implementar la toma de decisiones basada en evidencia, proceso que empezó a discutirse en los años ochenta con la Nueva Gestión Pública (NPM, por sus siglas en inglés) 30.

Se evidencia, además, un salto desde el análisis de datos masivos a la creación de valor público, en el cual están incluidas las etapas de formulación de un problema público y la generación de alternativas, las cuales siguen siendo operaciones propias y no reemplazables del elemento humano de la unidad de servicios u organización administrativa. Esto quiere decir que la disponibilidad de más y mejor información por medio de la tecnología no asegura que la toma de decisiones por la Administración sea mejor que antes, ni tampoco la releva de las dinámicas propias a sus misiones, de acuerdo con el conocimiento acumulado de décadas de estudios en la disciplina de la Administración pública. Si la información es un instrumento de calidad regulatoria, su alcance está siempre condicionado por el uso que de la misma hagan los servidores públicos que participan en la toma de decisiones (Carvajal Sánchez, 2013).

Es por tanto un reto contener el optimismo tecnológico extremo, basado en la creencia de que la tecnología resuelve por sí misma problemas que el aparato administrativo no ha sido capaz de resolver. De igual modo, la validez y legitimidad de la decisión final está condicionada al respeto del debido proceso y los principios que orientan el ejercicio de la función administrativa, incluida la participación ciudadana como presupuesto procedimental para el ejercicio de la potestad reglamentaria (Zárate & Perdomo, 2019). Si un análisis de datos ofrece soluciones por fuera de esos marcos o que no sean aceptables socialmente, no sería posible tenerlos en cuenta.

En los aspectos éticos y sociales, el uso masivo de datos que se originan en los ciudadanos genera un reto evidente en lo referente a la privacidad. En este orden de ideas, la protección de datos personales debe hacerse compatible con la recopilación de cantidades masivas de información para el análisis. De este modo, es posible encontrar discusiones tanto académicas como jurídicas sobre cómo asegurar de mejor forma la anonimidad de los datos o la protección de la identidad de los individuos en las bases de datos abiertos. No solo los ciudadanos se oponen a la idea de que el Estado o una empresa privada tengan toda su información, de modo que puedan controlar sus comportamientos, sino que también la hipervigilancia estatal puede conducir a una distopía social, como lo enseña la experiencia China, lugar en donde con un sistema de “puntos” cada ciudadano es monitoreado y sus acciones le dan o quitan puntos; que después le permitirán conseguir trabajo, viajar o acceder a beneficios y programas sociales (Helbing et al ., 2017).

En una postura más enérgica, algunos denuncian el uso de la ciencia de datos para incentivar o desincentivar comportamientos en los ciudadanos: a partir de una ciencia del comportamiento y la idea del “empujón” ( nudge ), podrían orientarse las decisiones individuales hacia lo que la Administración considere como el bien común, pero sin que esto refleje el conocimiento, comprensión o consentimiento de la ciudadanía (Helbing et al. , 2017). Se discute por ende la manipulación de electores vía publicidad o consignas en redes sociales ajustadas a las posiciones de cada elector 31. Por consiguiente, no solo la privacidad es amenazada por la ciencia de datos, sino que otros imperativos, como la libertad de elección, pueden también estar siendo afectados (Helbing et al ., 2017). La iniciativa Data for Humanity pretende evitar este tipo de riesgos a través de la colaboración y la apertura de datos, para que se usen estos para el beneficio colectivo (European data portal, 2016).

Al estar estos riesgos vinculados a una correcta utilización de los datos, la Administración requiere contar con el recurso humano capacitado para emplear esta tecnología. Sin embargo, uno de los desafíos para los organismos y entidades de naturaleza pública que tienen a su cargo el ejercicio de la función administrativa y la prestación de servicios públicos radica precisamente en su capacidad para atraer personal formado en tecnologías de la información y en ciencia de datos, pues no existe aún en Colombia una oferta conveniente en estas materias y su calidad sigue siendo baja con relación a la demanda de tecnologías disruptivas ( OECD, 2019; Conpes 3290 de 2018). De igual modo, las sociedades pueden generar resistencia al recurso e implementación de estas nuevas tecnologías. Es por esto que el cambio que estas tecnologías representa debe acompañarse de una sensibilización al público sobre los macrodatos y la ciencia de datos y sus aplicaciones, que en todo momento explique cómo se llevó a la toma de decisiones y de dónde provino la información y el análisis. Si bien esto puede aparecer difícil para Colombia, en donde existe una baja cultura de datos, desinformación y desconfianza frente al Big Data (Conpes 3290 de 2018), lo cierto es que el Derecho administrativo ya establece procedimientos encaminados a que las administraciones públicas comuniquen al público la información en la que se fundamentan tanto sus decisiones individuales 32, como los proyectos de actos administrativos que pretendan expedir 33. Es a través de estos procedimientos que el control político y judicial de la Administración se posibilita, haciendo efectiva la protección del conjunto de principios que se designan bajo el término de buena administración (Bousta, 2019). A partir de estos procedimientos que atan las administraciones públicas y órganos administrativos independientes a las otras ramas del poder público, algunos autores reclaman el carácter eminentemente procesal de esta disciplina jurídica (Auby J. B., 2006, p. 17). Ahora bien, extender estos requisitos a los procesos computarizados puede ser difícil.