Políticas públicas y regulación en las tecnologías disruptivas

Empleados correctamente, los macrodatos y la Inteligencia Artificial pueden ayudar a la legitimidad de la acción administrativa, esto es, al logro de los fines esenciales del Estado, dentro de los cuales está facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación 11, y a materializar una serie de garantías y principios que buscan que la función administrativa sirva el interés general 12. Como el procedimiento administrativo no constituye únicamente un instrumento de aplicación de la ley democrática, sino que es también el lugar donde se reconocen derechos para el ciudadano y deberes para la Administración (Barnes, 2019, pp. 82-83), el uso de estas nuevas tecnologías puede de igual manera contribuir a promover la transparencia y participación, asegurando una mejor aplicación de la legalidad y de la tutela de los intereses de los particulares. En tanto que usuario de nuevas tecnologías, la Administración pública puede beneficiarse tremendamente en eficacia y capacidad de respuesta frente al ciudadano, aunque enfrenta retos en el control y desarrollo de estas tecnologías.

De acuerdo con los lineamientos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para Colombia, en el gobierno electrónico el uso de las tecnologías de la información tiene como objeto la mejora de las actividades realizadas por entidades y organismos administrativos (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), 2017, p. 3). Ahora bien, a pesar de algunos resultados obtenidos 13, el país sigue experimentando una demora en la implementación de políticas para el uso de nuevas tecnologías al interior de la Administración pública, situación que se acentúa al no existir la misma capacidad de asignación de recursos para la consolidación y uso de nuevas tecnologías de la información en todos los municipios y zonas del país (Zárate & Perdomo, 2019, nota 89) 14. De ahí que el atraso de la Administración colombiana frente a estas tecnologías no solo repose en su actividad como regulador de estas industrias, sino que también se refiera a su rol como usuario de las mismas.

Para el cumplimiento de sus misiones, la Administración enfrenta dificultades tales como los tiempos de respuesta frente al acelerado desarrollo de nuevas tecnologías. Asimismo, el contexto económico y social incierto que representa su uso puede llevar al legislador a optar por disponer la forma en que deberá adoptarse tal decisión o resolverse un problema futuro, más que decidir cuál debe ser la solución exacta del caso 15. El procedimiento administrativo aquí se emplea para compensar la pérdida de capacidad de la ley para dirigir la actividad administrativa, por lo que su objeto se localiza tanto en la creación, como en la aplicación del Derecho. Y es justamente al interior del procedimiento de formación del acto de regulación donde las dos caras de la moneda convergen, en la medida en que la apropiación de estas tecnologías por la Administración permitirá contar con informaciones para analizar las razones de conveniencia, la viabilidad jurídica, el costo-beneficio e impacto de la norma regulatoria, evitando así que la misma origine fallas en las industrias tecnológicas sobre las cuales está llamada a intervenir. El presente capítulo pretende identificar, por consiguiente, la forma como el recurso de estas tecnologías legitima su actividad como regulador y como usuario de las mismas, de manera que puedan cerrarse las brechas entre la respuesta de la Administración pública colombiana, como parte de una gobernanza de estas tecnologías, y de los desarrollos tecnológicos que se están originando mayoritariamente en otros ordenamientos jurídicos; jalonados por sectores públicos y privados, y por grandes universidades (Haenlein & Kaplan, 2019; Russell & Norvig, 2016).

A partir del enfoque de la gobernanza digital se persigue identificar las oportunidades y los desafíos en lo relativo a dos tecnologías digitales concretas: datos masivos e Inteligencia Artificial. Se plantea como hipótesis que los principales retos para la Administración pública colombiana como productora y como destinataria de las reglas que integran dicho conjunto están relacionadas con el recurso humano y financiero, así como con la toma de posición en las discusiones éticas y políticas relevantes. A su vez, estas dificultades se explican y se agudizan en buena medida por los vacíos regulatorios y la incapacidad de la Administración pública para dar respuesta a los mismos, esto es, para adentrarse en estos nuevos confines de la regulación.

Las reflexiones acerca de cuáles son los retos que enfrenta esta gobernanza frente a la aparición de una Administración computacional en Colombia, basada en la ciencia de datos y la Inteligencia Artificial, se construyen alrededor de un análisis interdisciplinario y con recursos puntuales al argumento comparado 16, que emplea fuentes normativas, jurisprudenciales, artículos científicos, estudios de organismos públicos y documentos de interés. Las referencias concretas a otros sistemas nacionales y supranacionales en donde los avances tecnológicos han implicado una adaptación de las intervenciones públicas, se acompañan de un análisis de recomendaciones de organismos intergubernamentales. Junto con construcciones teóricas en ciencia política y ciencia administrativa se busca determinar los vacíos existentes en nuestro ordenamiento y revelar las oportunidades y desafíos que las tecnologías en Inteligencia Artificial y macrodatos traen para la Administración como usuaria ( I), y como regulador de las mismas ( II).

I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO USUARIO DE TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS

La Administración pública puede ser el desarrollador de tecnologías digitales disruptivas 17, pero más frecuentemente es el usuario de tecnologías desarrolladas por empresas privadas. Estas pueden ser usadas para ofrecer a los ciudadanos mejores bienes y servicios públicos, o para gestionar y mejorar internamente los procesos y actividades administrativas rutinarias. En ambos casos, la ciencia de datos y la Inteligencia Artificial brindan ventajas para las administraciones, pues los aumentos en eficiencia y eficacia que permiten son indiscutibles, y en ese sentido se espera que los ciudadanos reciban mejores resultados gracias a estas tecnologías. Sin embargo, este conjunto de herramientas presenta también unos retos para las administraciones que, hasta el momento, no están siquiera del todo claros en las discusiones públicas, tanto por su carácter técnico como por el aún imprevisible desarrollo de estas tecnologías. En esta sección se presenta la situación actual en términos de opciones ofrecidas por las tecnologías computacionales para las administraciones y los ciudadanos, y se introduce un análisis crítico de los problemas que estas generan o podrían generar en caso de ser adoptadas por Colombia, país en donde aún no se discuten con el rigor suficiente estas cuestiones 18. En ese sentido, se pretende contribuir a la apertura de una discusión pública a través de una exposición clara de los retos que se presentan en materia social, política y ética, pero también administrativa y económica.

1. LA CIENCIA DE DATOS COMO BASE DE UNA GOBERNANZA DIGITAL

El marco de análisis para abordar este tema es la gobernanza digital (Andrews, 2018; Wang et al. , 2018) 19, entendida como el conjunto de decisiones, regulaciones y posiciones que toman los actores relevantes frente a temas de tecnologías digitales disruptivas y de cambio acelerado y los procedimientos y marcos institucionales para tomar dichas decisiones 20. Los actores de la gobernanza digital son principalmente gubernamentales, pero también intervienen en ella los ciudadanos, grupos de interés y las empresas que desarrollan el software. Para tener gobernanza digital se requiere entonces que la Administración pública tenga capacidad de entrega de bienes y servicios, capacidad regulatoria, coordinación y capacidad analítica (Andrews, 2018), ya que entre los actores de la gobernanza, el Estado sigue siendo el encargado de conducir y orientar las decisiones y en temas tecnológicos, y de implementar las políticas y crear los marcos regulatorios.