Políticas públicas y regulación en las tecnologías disruptivas

Con el fin de facilitar la participación ciudadana en la toma de decisiones, estos procedimientos requieren la utilización de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) 34que aún no son accesibles en todas las zonas del país. Entre los desafíos tecnológicos del país se identifican la falta de interoperabilidad de los sistemas digitales de manejo de información 35y la falta de digitalización de documentos análogos o la ausencia de información en formatos abiertos, capaces de ser procesados utilizando el software habitual. En el documento Conpes 3290 de 2018 se mencionan expresamente bajos niveles de datos públicos digitales, de datos abiertos, de interoperabilidad y de digitalización. La producción de datos públicos digitales implica la creación de formularios y canales digitales para ingresar información nueva, en formato digital desde su origen 36.

En las etapas siguientes de apertura de formatos con datos y su almacenamiento en un repositorio de acceso público de datos abiertos se avanzó con la creación del portal de datos abiertos. No obstante, esos datos en el portal continúan siendo limitados e incompletos. No es por ejemplo posible encontrar las series temporales de más de cuatro años y la regla general es que se trata de datos de meses o de un año 37, los cuales tienen una utilidad limitada en análisis sofisticados de la ciencia de datos. No parece existir ningún incentivo ni obligación para que el Estado colombiano comprometa partidas presupuestales y el recurso humano con los datos abiertos para hacer ciencia de datos, y no simplemente la publicación de información suelta o irrelevante para el público 38.

Otros retos que encuentra la Administración pública como usuario de estas tecnologías son de tipo económico, referidos en primer lugar a quiénes se benefician del negocio de la información masiva. Las empresas multinacionales de tecnología tienen capacidades de procesamiento de información superiores a muchos otros actores, de manera que tienen la posibilidad de extraer oportunidades de negocio, como ocurre en materia de publicidad personalizada, gracias al análisis de datos de comportamiento de usuarios en Internet. Asimismo, los ciudadanos de forma voluntaria están entregando sus datos a las empresas de tecnología cada vez que publican su información personal en redes sociales, a veces sin ser plenamente conscientes de ello, lo que permite a estas compañías explotarlos comercialmente sin su consentimiento 39. Si bien este aprovechamiento es objeto de una regulación cada vez mayor en zonas como la Unión Europea 40, en otras regiones del mundo todavía no se protege adecuadamente a las personas ni se limitan los usos de estos datos.

Los programas de macrodatos y datos abiertos encuentran por tanto dificultades para su desarrollo en el país, toda vez que sin calidad de los datos y sin formatos abiertos e interoperables no es posible tener ciencia de datos. La falta de comprensión de esta tecnología y de su impacto sobre la sociedad y en las relaciones entre Administración pública y administrados es un problema para su correcto uso y control. Asimismo, la presión que ejercen las grandes empresas sobre los contratos de software con el Estado, para no mermar la rentabilidad del negocio, y resistiéndose a abrir los formatos y los documentos, contrasta con los esfuerzos de la ley para imponer la transparencia y facilitar el acceso a la información 41. En el caso de la Administración colombiana, la situación se muestra más compleja, dada su baja capacidad y capacitación en tecnología, los escasos recursos que destina a estos temas y la dificultad para la coordinación entre distintos actores públicos fragmentados. A esto se sumaría la falta de organización y de un diseño institucional capaz de aislarla de las injerencias de actores políticos o de grupos de presión públicos o privados (Zárate & Perdomo, 2018), o del cumplimiento de procedimientos que aseguren una mayor participación y control democráticos de los ciudadanos sobre la actividad administrativa. Estas problemáticas se acentúan cuando esos datos son empleados para programar un conjunto de tecnologías encaminadas a la automatización de tareas.

2. LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL: ¿MEJOR FUTURO O UNA PESADILLA SOCIAL?

Aunque existe un consenso sobre las ventajas de la Inteligencia Artificial para la sociedad en general y para el sector público en particular 42, un número creciente de voces denuncia los riesgos, incluso catastróficos, de confiar la supervivencia de la especie humana a una tecnología que no se termina de entender y que podría ser más rápida y racional en la resolución de problemas. Entre estos dos extremos se encuentran posiciones pragmáticas y moderadas que subrayan esos riesgos, así como una mayor acción de gobiernos y administraciones públicas en las discusiones éticas y políticas que lleven a la toma de decisiones y a la regulación de herramientas que permitan adelantar tareas, similares a las que puede realizar la mente humana, de manera autónoma. Se discutirá a continuación el lado positivo y la promesa de la Inteligencia Artificial para la Administración pública ( 2.1.) y los retos y dilemas que esta plantea ( 2.2).

2.1. APLICACIONES Y VENTAJAS DE LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL PARA LA FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Los algoritmos de Inteligencia Artificial 43actuales permiten resolver problemas concretos que normalmente son abordados por la inteligencia humana, pero que la superan de manera especial en la velocidad del procesamiento. Para Von Krogh (2018), el funcionamiento de la Inteligencia Artificial tiene tres componentes: datos de entrada, como sonido, imágenes, números y textos; procesos, en forma de algoritmos, y soluciones y decisiones que resultan de los dos anteriores. En efecto, las tecnologías que han hecho posible la Inteligencia Artificial, después de décadas de intentos, son aquellas que permiten capturar y procesar datos sensoriales por computadores, tales como la visión por computador y el análisis de imágenes y videos a través del reconocimiento de voz y procesamiento de lenguaje natural (NLP) 44. Ahora bien, existen diferentes tecnologías asociadas a la Inteligencia Artificial actual, como son el aprendizaje de máquina, el aprendizaje profundo ( Deep learning ), las redes neuronales y la robótica 45.

Este conjunto de tecnologías que se identifica como Inteligencia Artificial puede ser utilizado por las administraciones públicas para el cumplimiento de sus distintas misiones 46. El ejemplo comúnmente mencionado en investigaciones es el de los carros autónomos (sin conductor humano), los cuales ya están en circulación limitada en varios países desarrollados (Stone et al ., 2016; von Krogh, 2018) y serían útiles para el transporte público de pasajeros, utilizando la tecnología de automatización en buses, trenes y tranvías, o para el transporte de carga. Otros ejemplos presentados en el informe de cien años de investigación en Inteligencia Artificial de la Universidad de Stanford son: los sistemas de armas automáticos, los robots para el cuidado de adultos mayores y las ayudas para decisiones clínicas en medicina (Stone et al ., 2016). En particular, el sector salud tiene los mayores avances hasta la fecha en aplicar la Inteligencia Artificial en el sector público, y ofrece soluciones innovadoras para la integración y manejo de las historias clínicas, el diseño de tratamientos personalizados y el diagnóstico automatizado de enfermedades. La administración algorítmica o computacional se está aplicando también en el campo tributario, de investigación criminal y en la regulación comercial (Ramió, 2019).

A pesar de que Colombia adhirió al acuerdo de la OCDE sobre Inteligencia Artificial en el año 2019, su utilización por la Administración pública sigue siendo baja. El crecimiento es más acelerado y la Inteligencia Artificial es una realidad en el sector privado 47, el cual la usa en mercadeo, el sistema financiero 48, la investigación académica 49y en análisis de otros datos. En 2019 se aprobó el Conpes 3975 “Política nacional para la transformación digital e Inteligencia Artificial”, documento que formula una política de adaptación a las exigencias de la cuarta revolución a través de la tecnología digital y la Inteligencia Artificial y advierte que el país no está preparado para estas tecnologías, ni establece los requisitos para la automatización basada en la IA. Para este órgano consultivo, es necesario comenzar la discusión acerca de la implementación de los lineamientos y principios de la OCDE.