Michael Frey - Allgemeines Verwaltungsrecht

– Gesetzgebung

– Rechtsprechung

– Regierung

= Verwaltung

Eine solche Definition ist jedoch ungenügend. Sie ermöglicht allenfalls eine Ausgrenzung. Sie sagt aber über den Kerngehalt von Verwaltung nichts aus.

7Der Begriff der Verwaltung ist aufgrund seiner Vielschichtigkeit nicht leicht zu bestimmen. Vereinfacht ist Verwaltung (Definition in Anlehnung an Maurer/Waldhoff, AVR, § 1 Rn. 9–12):

Sozialgestaltung

am öffentlichen Interesse orientiert

in die Zukunft gerichtet

aus gesetzlicher und eigener Initiative erfolgend

überwiegend einzelfallorientiert.

Gegenstand der Verwaltung ist das soziale Zusammenleben im Gemeinwesen. Das Merkmal dient der Abgrenzung zur Verwaltung privater Organisationen.

Die öffentlichen Interessen können sich mit Individualinteressen ganz oder teilweise decken, so z. B. wenn die Polizei im Winter eine private Wohnung beschlagnahmt, um das Leben und die Gesundheit einer obdachlosen Familie zu schützen.

Durch das Merkmal der Zukunftsgerichtetheit wird die Verwaltung von der (primär) vergangenheitsbezogenen Rechtsprechung abgegrenzt.

Verwaltung ist nicht nur Gesetzesvollzug. Sie agiert darüber hinaus aus eigener Initiative und nach eigenen Vorstellungen (z. B. Straßenbau, Unterhaltung kultureller und sozialer Einrichtungen).

Das Merkmal der Einzelfallbezogenheit dient der Abgrenzung zur Gesetzgebung, die auf den Erlass genereller und abstrakter Regelungen gerichtet ist. Abweichungen von diesem Grundsatz sind hier jedoch möglich.

8 a) Ordnungsverwaltung .Die Ordnungsverwaltungdient der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch Gefahrenabwehr. Hierzu zählen z. B. polizeiliche Maßnahmen (Leinenzwang für bissigen Hund, aber auch Hilfestellung für betrunkene Person durch Polizisten), Gewerbeaufsicht (Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO, Widerruf einer Gaststättenerlaubnis nach § 15 II, III GastG), baurechtliche Maßnahmen (Abbruchverfügung nach § 65 I S. 1 LBO).

Ordnungsverwaltung ist zwar in der Regel, aber nicht zwingend Eingriffsverwaltung (dazu Rn. 18). Zur Ordnungsverwaltung gehört auch die Erteilung einer Genehmigung oder Erlaubnis (z. B. einer Baugenehmigung oder einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis). Der Gesetzgeber macht ein bestimmtes Verhalten (Bau eines Hauses, Betrieb einer Gaststätte) von einer Erlaubnis abhängig, um vorweg behördlich prüfen zu lassen, ob dieses Verhalten mit dem geltenden Recht vereinbar ist. Dieses Kontroll- bzw. Genehmigungsverfahren dient der Aufrecht­erhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und zählt zum Ordnungsrecht. Eine derartige Genehmigung/Erlaubnis wird auch „Kontrollerlaubnis“ genannt und die Regelung, die es vorschreibt, „Verbot mit Erlaubnisvorbehalt“ (Maurer/Waldhoff, AVR, § 9 Rn. 52).

9 b) Leistungsverwaltung .Die Leistungsverwaltung hat die Aufgabe zum einen gezielt einzelne zu unterstützen (Sozialhilfe, Studienbeihilfe), wie auch Einrichtungen der Infrastruktur (Schulen, Krankenhäuser, Kindergärten etc.) bereit zu stellen. Sie umfasst damit auch die „Daseinsvorsorge“ (Gas-, Wasser- und Elektrizitätsversorgung, Abwasser- und Müllbeseitigung etc.).

10 c) Lenkungsverwaltung .Die Lenkungs- bzw. Planungsverwaltung dient der Förderung und Steuerung verschiedener (gesellschaftlicher) Bereiche durch generelle Vorgaben (z. B. Maßnahmen der Raumordnung, Wirtschafts- oder Kulturförderung durch Subventionen).

Lenkungsverwaltung kann gleichzeitig Leistungsverwaltung (Subvention) wie auch Ordnungsverwaltung (Verbot umweltschädlicher Gewässerverschmutzung) sein.

11 d) Abgabenverwaltung .Die Abgabenverwaltung dient der Beschaffung der staatlichen Geldmittel durch Erhebung von Steuern und sonstigen Abgaben (z. B. Gebühren, Beiträge).

12 e) Bedarfsverwaltung .Die Bedarfsverwaltung hat die Aufgabe, die für die Verwaltung erforderlichen Personal- und Sachmittel zur Verfügung zu stellen.

13Die Verwaltung handelt grundsätzlich öffentlich-rechtlich (hoheitlich) nach den Normen des öffentlichen Rechts. Dies gilt aber nicht ausnahmslos. Teilweise kann, teilweise muss die Verwaltung ausschließlich Privatrecht anwenden (zur Abgrenzung öffentliches und privates Recht vgl. 39 ff.).

Üblicherweise werden drei Fallgruppenunterschieden, in denen die Verwaltung wahlweise oder zwingend Privatrechtanwendet (Maurer/Waldhoff, AVR, § 3 Rn. 20 ff.):

14 a) Bedarfsverwaltung . (siehe hierzu auch Rn. 12)Wenn die Verwaltung zur Erfüllung ihrer eigentlichen Verwaltungsaufgaben Sachmittel (Büromaterial, Gebäude), Dienstleistungen (Bauarbeiten) oder Personalmittel (Beschäftigung von Angestellten und Arbeitern im öffentlichen Dienst) beschafft, spricht man von Bedarfsverwaltung. Der traditionell auch verwendete Begriff der „fiskalischen Hilfsgeschäfte“ passt mit Einschränkung nicht mehr, da die Bedarfsverwaltung von Bund, Ländern, Gemeinden und sonstigen Verwaltungsträgern mit jährlich etwa 250 Milliarden Euro einen dominierenden Wirtschaftsfaktor darstellt. In allen diesen Fällen tritt der Staat wie ein Privatunternehmen auf. Bedarfsgeschäfte der Verwaltung dürfen daher ausschließlichin der Form des Privatrechts getätigt werden.

Ob die Verwaltung in diesem Bereich an die Grundrechte, insbesondere das Gleichheitsgebot (Art. 3 I GG), gebunden ist, ist stark umstritten (verneinend: BHGZ 36, 91, 95; 97, 312, 316; bejahend: Wolff/Bachof/Stober/Kluth, I § 23 Rn. 42 m. w. N.). In der Praxis dürfte dieser Streit keine allzu große Bedeutung haben, da die Verwaltung i. d. R. bereits durch andere Normen an einer willkürlichen Auftragsvergabe (z. B. Bestellung des teureren Büromaterials beim Vereinsfreund) gehindert ist (z. B. durch das Haushaltsrecht, insbesondere aber durch das Vergaberecht nach §§ 97 ff. des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen [GWB], der Vergabeverordnung [VgV] sowie z. B. der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen [VOB/A]).

15 b) Erwerbswirtschaftliche Betätigung der Verwaltung .Der Staat nimmt hier als Unternehmer am Wirtschaftsleben teil. Dies geschieht durch eigene unternehmerische Tätigkeit oder über Handelsgesellschaften (insb. GmbH, AG), die ganz oder teilweise in staatlicher Hand sind.

Beispiele:Kommunale Wohnungsbauunternehmen, Bestattungsunternehmen, Verkehrsbetriebe.

Die erwerbswirtschaftliche Betätigung der Verwaltung richtet sich nach Privatrecht. Ob in diesem Bereich die Verwaltung an die Grundrechte gebunden ist, ist ebenfalls umstritten (vgl. Nachweise bei Detterbeck, AVR, Rn. 908; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, I § 23 Rn. 60).

16 c) Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben in der Form des Privatrechts (Verwaltungsprivatrecht) .Erfüllt die Verwaltung in der Rechtsform des Privatrechts unmittelbar Verwaltungsaufgaben, so spricht man von Verwaltungsprivatrecht.

Beispiel:Betrieb von öffentlichen Verkehrsmitteln, Lieferung von Gas, Strom, Wasser.

Die Verwaltung erfüllt in diesem Bereich unmittelbar öffentliche Aufgaben. Wenn gesetzlich nichts anderes vorgeschrieben ist (wie z. B. im Bereich der gesamten Ordnungs- und Abgabenverwaltung, aber auch in weiten Teilen der Leistungsverwaltung, die ein öffentlich-rechtliches Handeln vorschreiben), hat die Verwaltung Wahlfreiheit. D. h., sie hat die Befugnis, Verwaltungsaufgaben in öffentlich-rechtlicher, aber auch in privatrechtlicher Form zu besorgen.