Michael Frey - Allgemeines Verwaltungsrecht

Beispiele:Flug- und Schiffskapitäne, die Sachverständigen des TÜV – nicht der TÜV selbst – bei der Prüfung von Fahrzeugen und der Abnahme von Fahrprüfungen, Forstschutzbeauftragte, Bezirksschornsteinfegermeister.

Die Beleihung als hoheitliche Kompetenzübertragung auf Privatpersonen ist eine seit langem anerkannte Form der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Sie erlaubt es, den Sachverstand Privater, ihre technischen Mittel und ihre Finanzkraft für die zu erledigende Verwaltungsaufgabe zu nutzen (Maurer/Waldhoff, AVR, § 23 Rn. 56 ff.).

27Von den Beliehenen zu unterscheiden sind die Verwaltungshelfer .Solche Verwaltungshelfer erfüllen i. d. R. nur Hilfstätigkeiten im Auftrag und nach Weisung der Behörde. Zuständigkeit und Verantwortung bleiben bei der Behörde, die die abschließende Entscheidung treffen muss (Maurer/Waldhoff, AVR, § 23 Rn. 61; weiter differenzierend zwischen Verwaltungshelfern und Privaten, mit denen der Staat privatrechtliche Verträge schließt, Detterbeck, AVR, Rn. 194 f.). Das Handeln der Verwaltungshelfer wird der beauftragenden Behörde bzw. dem Verwaltungsträger zugerechnet.

Beispiel:Privater Abschleppunternehmer, mit dem die Polizei einen Werkvertrag (§ 631 BGB) abgeschlossen hat, wonach der Unternehmer zur Bergung eines Unfallfahrzeugs oder zum Abschleppen eines verbotswidrig geparkten Pkw verpflichtet ist.

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29Grundkenntnisse über den Verwaltungsaufbau sind gerade auch im Rahmen einer Klausur unabdingbar für die richtige Bestimmung der zuständigen Behörde bei der formellen Rechtmäßigkeitsprüfung (vgl. Prüfschema für den ­Erlass eines rechtmäßigen VA Rn. 353), der nächst höheren Behörde als Widerspruchsbehörde (§ 73 I VwGO) sowie bei der Bestimmung des richtigen Klagegegners nach § 78 VwGO.

Beispielsfall:S ist Sachbearbeiter beim Baurechtsamt der Großen Kreisstadt G. Er stellt nach Hinweisen aus der Bevölkerung fest, dass Eigentümer E auf seinem Außenbereichsgrundstück auf der Gemarkung der Gemeinde G illegal eine pinkfarbene Wellblechhütte von 6 m x 4 m und einer Höhe von 3 m errichtet hat. S überlegt, ob gegenüber E eine Abbruchverfügung erlassen werden kann. Wer ist zuständige Behörde? Wer ist Widerspruchsbehörde? Wer wäre im Falle einer verwaltungsgerichtlichen Klage gegen Ausgangs- und Widerspruchsbescheid der richtige Klagegegner?

Wir unterscheiden, wie oben (Rn. 19 ff.) bereits ausgeführt, zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung sowie zwischen Bundes- und Landesverwaltung. Die folgenden Ausführungen beschränken sich auf die Landesverwaltung.

30Die unmittelbareLandesverwaltung ist in Baden-Württemberg, wie in den meisten Flächenstaaten, dreistufig. Der dreigliedrige Aufbau besteht aus Ober-, Mittel- und Unterstufe. Das LVG bezeichnet die Mittel- und Unterstufe als „allgemeine Verwaltungsbehörden“ (§§ 10 ff. LVG) und die Oberstufe als „oberste Landesbehörden“ (§§ 7 ff. LVG).

Zur Oberstufezählen nach § 7 LVG der Ministerpräsident, die Landesregierung, die Landesministerien und der Rechnungshof.

Die Mittelstufebilden die Regierungspräsidien (§§ 11 ff. LVG). Ihre Zuständigkeit umfasst sowohl die Erledigung verschiedener Verwaltungsaufgaben der ersten Instanz als auch die Aufsicht über die Behörden der Unterstufe (also sind sie auch Widerspruchsbehörde).

Die Unterstufebesteht aus den Landratsämtern als unterer Verwaltungsbehörde (vgl. § 15 I LVG). Das Landratsamt hat eine Doppelstellung: Es ist einerseits als untere Verwaltungsbehörde eine staatliche Behörde, § 1 III S. 1 Halbs. 2 und S. 2 LKrO; andererseits ist es die Behörde des Landkreises, § 1 III S. 1 Halbs. 1 LKrO.

Soweit die Gemeinden (Stadtkreise und Große Kreisstädte) und Verwaltungsgemeinschaften im Sinne von § 17 LVG staatliche Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde übernehmen, zählen sie zur mittelbaren Landesverwaltung.

Ausnahmen vom dreistufigen Aufbaubestehen z. B. im Polizeirecht. Der Aufbau der Polizeibehörden ist vierstufig (vgl. §§ 106, 107 PolG). Der Aufbau des Polizeivollzugsdienstes ist hingegen zweistufig, da die Polizeidienststellen im Sinne von § 115 I PolG (insb. die regionalen Polizeipräsidien) direkt dem Innenministerium unterstehen, §§ 117 ff. PolG.

31Wie oben (Rn. 21) bereits erläutert, liegt mittelbare Staatsverwaltung vor, wenn sich der Staat für den Gesetzesvollzug ausgegliederter Verwaltungsträger mit eigener Rechtspersönlichkeit bedient. Dies sind juristische Personen des öffentlichen Rechts (Körperschaften, Anstalten und Stiftungen) und Beliehene.

Zu den Körperschaften des öffentlichen Rechts gehören im Rahmen der mittelbaren Staatsverwaltung auf Landesebene insbesondere die Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften(vgl. insb. § 15 I LVG). Der Staat bedient sich der Kommunalbehörden, um durch diese (mittelbar) seine Gesetze ausführen zu lassen. Die Kommunalbehörden führen also nicht nur eigene Angelegenheiten aus ( Selbstverwaltungsangelegenheiten), sondern auch Angelegenheiten, die ihnen übertragen wurden ( Weisungsaufgaben). Dadurch werden sie aber nicht zu staatlichen Behörden. Dies ist wichtig für die Bestimmung der Widerspruchsbehörde (§ 73 I VwGO) und des Klagegegners (§ 78 I VwGO).

32Auf Kreisebenebesteht die bereits unter Rn. 30 angesprochene Besonderheit, dass das Landratsamt als untere Verwaltungsbehörde auch mit der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben betraut und insoweit staatliche Behördeist (§ 1 I S. 1 Halbs. 2 und S. 2 LKrO; Doppelfunktion des Landrats als Vertreter der Selbstverwaltungskörperschaft Landkreis und des Landratsamts als untere Verwaltungsbehörde). Das Land „leiht“ sich das Landratsamt („Organleihe“) bzw. die Bediensteten des Landkreises (vgl. § 56 I S. 1 LKrO: Der Landrat kann Bedienstete des Landkreises zur Besorgung von Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde heranziehen). Das Landratsamt ist hier als untere Verwaltungsbehörde tätig und damit Staatsbehörde.

33Als Teil der Staatsverwaltung unterliegen die einzelnen Behörden nicht nur einer externen Kontrolle durch Gerichte, sondern auch einer internen Kontrolle durch die staatliche Aufsicht. Herkömmlicherweise wird zwischen Dienstaufsicht(organisatorische und personalrechtliche Aufsicht), Fachaufsicht(Kontrolle der Recht- und Zweckmäßigkeit) und Rechtsaufsicht(Kontrolle nur der Rechtmäßigkeit) unterschieden.

34Die Dienstaufsicht führen die Dienst(aufsichts)behörden, vgl. § 20 I LVG, §§ 108, 117 PolG, § 44 IV GemO, § 42 IV LKrO (zum Dienstvorgesetzten siehe § 44 IV GemO, § 42 IV LKrO und § 3 BeamtZuVO sowie allgemein zum Begriff des Dienstvorgesetzten § 3 III LBG; bei Bürgermeistern und Landräten übernimmt die Aufgaben des Dienstvorgesetzten nach § 92 Nr. 1 LBG die zuständige Rechtsaufsichtsbehörde).

35Die Fachaufsicht führen die Fachaufsichtsbehörden (z. B. §§ 20 II, 21 LVG; §§ 118 II, 129 GemO; §§ 109, 118 PolG).