Michael Frey - Allgemeines Verwaltungsrecht

51Ein weiterer Anwendungsbereich für den Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs ist die Zuordnung von Nebenrechtsverhältnisseninsbesondere in Bezug auf Benutzungsverhältnisse bei öffentlichen Einrichtungen, die kraft des oben beschriebenen Wahlrechtes sowohl öffentlich-rechtlich wie auch privatrechtlich sein können. Das Nebenrechtsverhältnis ist danach demselben Rechtsbereich zuzuordnen wie das Hauptrechtsverhältnis.

Beim 3. Beispielspaar(Rn. 48) geht es um Verwahrungsrechtsverhältnisse als Nebenrechtsverhältnisse. Da die Teilnahme an einer Vorlesung aufgrund der Mitgliedschaft des Studierenden in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft erfolgt, kommt durch die Abgabe des Mantels an der Garderobe ein öffentlich-rechtliches Verwahrungsverhältnis zustande. Mit dem Besuch der Staatsoper nimmt der Studierende seine Ansprüche aus einem privatrechtlichen Werkvertrag mit mietrechtlichem Einschlag bezüglich des Sitzes wahr, also gilt auch für die Verwahrung von persönlichen Gegenständen Privatrecht.

Das Beispiel des öffentlich-rechtlichen Verwahrungsverhältnisses zeigt auch eine weitere Funktion des Sachzusammenhangs: Mangels öffentlich-rechtlicher Normen für dieses Rechtsverhältnis muss auf die analoge Anwendung der §§ 688 ff. BGB zurückgegriffen werden. Die Sonderrechtstheorie würde in einem solchen Fall der entsprechenden Anwendung privatrechtlicher Rechtsnormen im öffentlichen Recht nicht zu einem brauchbaren Ergebnis führen. Erst die Frage nach dem Zusammenhang, in dem die Anwendung der privatrechtlichen Vorschrift erfolgt, führt zu einer richtigen Zuordnung.

52So gut die Zuordnung von Nebenrechtsverhältnissen mit Hilfe des Sachzusammenhangs gelingt, so schwierig kann es sein, die Vorfrage zu beantworten, wie das nicht gesetzlich geregelte Hauptrechtsverhältniszur öffentlichen Anstalt oder Einrichtung, das Benutzungsverhältnis, zu qualifizieren ist:

Die Verwahrung von Kleidungsstücken in einer öffentlichen Badeanstalt ist, wie oben gezeigt, entsprechend der Rechtsform des Benutzungsverhältnisses einzuordnen. Wenn dieses Benutzungsverhältnis aber nicht durch Satzung der Gemeinde als Träger eindeutig geregelt ist, liegt bereits hier das Problem der richtigen Zuordnung.

53Entsprechend dem Grundsatz der Wahlfreiheit (Rn. 40) muss es darauf ankommen, den Willen des zuständigen Verwaltungsträgersaus den Umständen zu ermitteln. Indizienhierfür lassen sich aus der Benutzungsordnung gewinnen. Wird sie als „Allgemeine Geschäftsbedingungen“ bezeichnet, so spricht das für eine privatrechtliche Nutzung; gleiches gilt für die Bezeichnung des Entgeltes als „Eintrittspreis“. Umgekehrt liegt ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis vor, wenn dieses durch Satzung geregelt ist; gleiches gilt, wenn das Eintrittsgeld eine „Gebühr“ ist. Enthält die Benutzungsordnung Bestimmungen über die Zulassung zur Einrichtung,so deutet das auf öffentlich-rechtliche Ausgestaltung hin, da Regelungen hinsichtlich der Zulassung den öffentlich-rechtlich begründe­ten Zulassungsanspruch berühren, wie er sich z. B. aus § 10 II GemO ergibt.

Beispiel:Wenn im Fall der Badeanstalt die „Badeordnung“ den Ausschluss von Personen enthält, die unter Hautkrankheiten leiden, so berührt das den öffentlich-rechtlichen Zulassungsanspruch und spricht für eine entsprechende Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses (vgl. VGH BW, DÖV 1978, 569 ff.).

Wird die öffentliche Einrichtung jedoch in Form einer juristischen Person des Privatrechts betrieben, so scheiden öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehungen zum Benutzer aus.

Beispiel:Eine Stadthallen-GmbH kann mit den Benutzern immer nur Mietverträge abschließen.

54Einige Benutzungsverhältnisse werden traditionelldem einen oder anderen Bereich zugeordnet.

Beispiele:Die Benutzungsverhältnisse bei öffentlichen Krankenhäusern, Theatern und Sparkassen sind traditionell privatrechtlicher Natur.

55Versagen alle genannten Kriterien bei der Zuordnung von Rechtsverhältnissen oder von Verwaltungshandlungen, so kann man davon ausgehen, dass sich ein Träger öffentlicher Verwaltung zur Erfüllung einer öffentlichen Verwaltungsaufgabe regelmäßig des öffentlichen Rechtesbedienen will, da dieses eine sachgerechtere Regelung der Rechtsbeziehungen zwischen Staat und Bürger enthält und auch den Rechtsschutz des Bürgers effektiver gestaltet.

Der VGH Baden-Württemberg hatte in der in Rn. 53 erwähnten Entscheidung (DÖV 1978, 569 ff.) aufgrund eines Normenkontrollantrages darüber zu befinden, ob eine Badeordnung, die u. a. das Tragen von Bademützen vorschrieb, eine seiner Kontrollbefugnis unterliegende Norm des öffentlichen Rechts ist. Neben dem bereits dargestellten Gesichtspunkt der Zulassungsregelung hat er dies auch gestützt auf die genannte Vermutungsregel bejaht.

56Wie die Darstellung der Zuordnung von Benutzungsverhältnissen zeigt, schließt die Qualifizierung als privatrechtliches Benutzungsverhältnis nicht aus, dass sich das Zustandekommen nach öffentlichem Recht richtet. Nicht nur die Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung, sondern auch die Vergabe von Subventionen in Form von Darlehen kann durch eine öffentlich-rechtliche Rechtsvorschrift geregelt sein.

Beispiel:Das WoFG regelt die Vergabe von Fördermitteln an Wohnungsbauwillige. Die Rechtsnormen sind nach der Sonderrechtstheorie dem öffentlichen Recht zuzuordnen, denn gem. § 3 II WoFG sind ausschließlich die Länder zur Vergabe verpflichtet. Infolge der Vergabeentscheidung auf Antrag (Förderzusage als VA nach § 13 I WoFG) kommt anschließend ein privatrechtlicher Darlehensvertrag nach §§ 607 ff. BGB zustande.

Man kann in diesen Fällen also zwei „Stufen“ unterscheiden. 1. Stufe: Die Begründung des Rechtsverhältnisses aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechtes. 2. Stufe: Die Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses, seine Abwicklung, die sich daraus ergebenden Rechte und Pflichten nach den entsprechenden Normen des BGB soweit nicht vertraglich abweichende Regelungen getroffen wurden, also nach Privatrecht.

Beispiel:Im Falle der privatrechtlich genutzten öffentlichen Badeanstalt (Indiz „Eintrittspreise“; Rn. 53) bedeutet der Verkauf einer Eintrittskarte also die Zulassung zu einer Einrichtung der Gemeinde nach § 10 II GemO und damit eine Maßnahme aufgrund öffentlichen Rechtes, die dann einen privatrechtlichen Vertrag begründet.

Folge dieser Zweistufigkeitist u. a., dass bei Streitigkeiten unterschiedliche Rechtswege gegeben sind: Für Streitigkeiten hinsichtlich der 1. (öffentlich-rechtlichen) Stufe (Zulassung/Vergabe), also dem „Ob“ der Gewährung, ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten einschlägig, für Streitigkeiten hinsichtlich der 2. (privatrechtlichen) Stufe (Ansprüche aus dem Rechtsverhältnis), also dem „Wie“ der Gewährung, der Weg zu den Zivilgerichten.

Grundsätzlich findet die Zweistufentheorie auch im Rahmen der Gewährung von SubventionenAnwendung. Der Bewilligungsbescheid stellt als VA die erste Stufe dar, an die sich dann der Abschluss eines Darlehensvertrags mit der auszahlenden Bank nach § 488 BGB anschließt.

Einen Sonderfall stellt jedoch der sog. verlorene Zuschussdar. Die Bewilligung dieser nicht rückzahlbaren Subvention erfolgt gleichfalls mittels VA oder öffentlich-rechtlichen Vertrag. Die anschließende Auszahlung ist als Vollzug der Bewilligung allerdings schlichtes Verwaltungshandeln (sog. Realakt). Erfolgt die Auszahlung durch eine privatwirtschaftliche Bank ist diese nur Zahlstelle der Behörde.