Michael Frey - Allgemeines Verwaltungsrecht

225Unabhängig davon, ob solche verfahrensrechtlichen Vorbereitungshandlungen VAs sind, bestimmt § 44a VwGO, dass behördliche Verfahrenshandlungen nur zusammen mit der Sachentscheidung gerichtlich angreifbar sind. Der Bürger kann sich also z. B. erst gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis und nicht schon gegen die Aufforderung, ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, wehren.

226 c) Zweitbescheid und wiederholende Verfügung .Im Rahmen des Wiederaufgreifens eines bestandskräftig abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens kann es zu einem neuen Bescheid (Zweitbescheid) kommen. Dieser stellt eine neue Regelung und damit einen neuen VA dar. Etwas anderes gilt, wenn die Behörde ohne erneute sachliche Überprüfung des ursprünglichen VA ein Wiederaufgreifen des Verfahrens ablehnt (wiederholende Verfügung). Hier ergeht keine neue Regelung in der Sache. Geregelt wird lediglich, ob das alte Verwaltungsverfahren technisch nochmals aufgerollt wird (Näheres zu diesem Problem Rn. 464).

d) Willenserklärungen einer Behörde ohne Anordnungscharakter .Keine VAs sind Willenserklärungen einer Behörde, denen der anordnende Charakter fehlt.

Beispiele:behördliche Aufrechnungserklärung; Stundung von Forderungen; Ausübung des Zurückbehaltungsrechts.

227Die behördliche Maßnahme muss gem. § 35 I LVwVfG (§ 31 S. 1 SGB X) „auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet“ sein. Außenwirkung hat eine Maßnahme dann, wenn ihre Rechtsfolgen gegenüber einer außerhalb der Verwaltung stehenden natürlichen oder juristischen Person eintreten. Es scheiden damit solche Maßnahmen aus dem VA-Begriff aus, deren unmittelbare Rechtswirkungen sich auf den Innenbereich der Verwaltung beschränken.

Keine Verwaltungsakte sind demnach:

228Sie richtet ein Vorgesetzter an nachgeordnete Behörden oder Mitarbeiter. Diese Weisungen verbleiben im verwaltungsinternen Bereich. Sie haben damit grundsätzlich keine Außenwirkung und sind also keine VAs.

Beispiele:Das Regierungspräsidium weist das Landratsamt an, einen bestimmten Ausländer aus dem Bundesgebiet auszuweisen. Die Weisung ist für das Landratsamt verbindlich. Sie wirkt aber nur verwaltungsintern. Erst die daraufhin vom Landratsamt verfügte Ausweisung stellt einen VA dar. Die Weisung des Amtsleiters an einen seiner Mitarbeiter, Akten in einer bestimmten Reihenfolge zu bearbeiten oder eine gewerberechtliche Erlaubnis zu versagen, stellt keinen VA dar. Ein hiergegen eingelegter Widerspruch wäre also mangels eines VA unzulässig.

229 Beachte:Ist ein Beamter nicht in seiner Eigenschaft als Amtswalter (also als Teil der Verwaltung), sondern als selbstständige Rechtsperson (in persönlicher Hinsicht) betroffen, handelt es sich grds. um VAs und nicht um bloße innerdienstliche Maßnahmen. Insoweit steht der Beamte außerhalb des Verwaltungsbereichs und die Anordnung hat Außenwirkung. Vereinfacht dargestellt: Gilt die Anordnung auch für einen Urlaubsvertreter oder Amtsnachfolger, handelt es sich um eine innerdienstliche Maßnahme, hat sie hingegen für einen Vertreter oder Nachfolger keinerlei Rechtswirkungen, entfaltet sie Außenwirkung und ist damit i. d. R. ein VA.

Keine Verwaltungsakte:

Dem Beamten B wird ein anderer gleichwertiger Dienstposten bei derselben Behörde zugewiesen ( Umsetzung). Die Umsetzung betrifft nur den innerdienstlichen Bereich und hat keine unmittelbare Außenwirkung.

Regelung der Vertretung eines Amtsträgers (BVerwGE 63, 178).

Entscheidung über Ausfall einer Unterrichtsstunde in der Schule.

Verwaltungsakte:

Ernennung eines Beamten;

Abordnung und Versetzung eines Beamten an eine andere Behörde;

Festsetzung des Besoldungsdienstalters;

Ablehnung des Antrags des Beamten auf Gewährung einer Beihilfe oder eines Urlaubs;

Pensionierung des Beamten.

230Verlangt das Gesetz das Einvernehmen, die Zustimmung oder ähnliche Mitwirkungsakte anderer Behörden, darf die Entscheidungsbehörde den VA nur erlassen, wenn die erforderliche Erklärung der Mitwirkungsbehörde vorliegt. I. d. R. ist diese Zustimmung lediglich eine verwaltungsinterneErklärung gegenüber der den Verwaltungsakt erlassenden Behörde und mangels unmittelbarer Außenwirkung kein VA.

Beispiele:Die Entscheidung der Gemeinde über das Einvernehmen nach § 36 BauGB stellt eine verwaltungsinterne Entscheidung dar. Erst die aufgrund des versagten Einvernehmens vom Landratsamt ausgesprochene Ablehnung der beantragten Baugenehmigung entfaltet gegenüber dem Bürger unmittelbare Außenwirkung und ist ein VA.

Zustimmung der Straßenbaubehörde nach § 9 II FStrG zu einer Baugenehmigung.

231Dieses Merkmal dient der Abgrenzung des VA zur Rechtsnorm, die von der Verwaltung als Rechtsverordnung oder (in Selbstverwaltungsangelegenheiten) als Satzung erlassen wird. Die Unterscheidung ist wichtig. Für den Erlass von Rechtsnormen gelten andere Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen als für den Erlass eines VA (vgl. z. B. die besonderen Formerfordernisse für den Erlass einer Polizeiverordnung in § 20 PolG). Auch ist die Angreifbarkeit durch den Bürger unterschiedlich. Bei durch die Verwaltung erlassenen Rechtsnormen kommt ein Normkontrollverfahren nach § 47 VwGO vor dem VGH/OVG in Betracht. Gegen einen VA wehrt sich der Bürger grundsätzlich mit dem Widerspruch und der Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage beim zuständigen Verwaltungsgericht. Rechtliche Fehler bei Rechtsnormen führen grundsätzlich zu deren Nichtigkeit, rechtliche Fehler bei einem VA grundsätzlich nur zu dessen Rechtswidrigkeit.

232Zur Abgrenzung der Rechtsnorm vom VA gibt es nur zwei Kriterien:

Zum einenden Sachverhalt. Dieser kann konkret(„Leinen Sie Ihren Hund an!“) oder abstrakt(„Im Schlosspark sind Hunde an der Leine zu führen“) sein.

Zum anderenkommt als Abgrenzungskriterium die Bestimmtheit des Adressatenkreisesin Betracht. Der Adressatenkreis kann individuell(„Diese Versammlung wird aufgelöst“) oder generell(„Versammlungen im Schlosspark sind verboten“) sein.

233Damit ergibt sich für die Unterscheidung Rechtsnorm/VA folgendes Übersichtsschema:

234 Übungsbeispiele:

Versuchen Sie die nachfolgenden Beispiele

jeweils in das obige Schema einzuordnen und

die Rechtsnatur (Rechtsnorm/VA) der jeweiligen Maßnahme zu bestimmen:

Abbruchverfügung an Eigentümer E

„Die Straßenanlieger haben die Gehwege zu reinigen“.

Anordnung gegenüber A jeweils bei Glatteis den Gehweg zu streuen.

Teilnahme an der für übermorgen geplanten Demonstration wird untersagt.

Lösung:

zu 1:

Es handelt sich um eine individuelle (an E gerichtete) und konkrete (Abbruch dieses Hauses) Maßnahme. Diese individuell-konkrete Maßnahme stellt den klassischen VA dar.

zu 2:

Die Aufforderung ist generell (unbestimmte Anzahl von Personen) und abstrakt (unbestimmte Anzahl von Sachverhalten/Fällen). Sie darf nur in Form einer Rechtsnorm (Rechtsverordnung, Satzung) ergehen.

zu 3:

Die Person ist individuell. Der Sachverhalt („jeweils bei Glatteis“) ist abstrakt. Vertretbar ist auch, einen konkreten Sachverhalt anzunehmen, da die konkrete Handlungspflicht lediglich durch Hinzutreten weiterer Umstände (Glatteis) aktualisiert wird. In jedem Fall handelt es sich aufgrund der individuell bezeichneten Person um einen VA.