Michael Frey - Allgemeines Verwaltungsrecht

Welche Verwaltung vollzieht das Recht der EU? – Rn. 132 ff.

Welches Verwaltungsverfahrensrecht gilt dabei? – Rn. 133, 138, 139

Welche Klagearten gibt es beim EuGH? – Rn. 143 ff.

152Die öffentliche Verwaltung ist nach Art. 20 III GG „an Gesetz und Recht“ gebunden. Aus diesem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltungfolgen konkret der „Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes“ und der „Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes“ (zum Folgenden Maurer/Waldhoff, AVR, § 6; Detterbeck, AVR, § 7 Rn. 256 ff.).

153Der Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes bringt die Bindung der Verwaltung an die bestehenden Gesetze zum Ausdruck. Gesetz in diesem Sinne meint sowohl Gesetze im formellen Sinn(vom Parlament im hierfür vorgesehenen Verfahren erlassen) als auch Gesetze im bloß materiellen Sinn(wie Satzungen und Rechtsverordnungen) sowie Rechtsvorschriften des EU-Rechts, die unmittelbar anwendbar sind und unmittelbar wirken (Detterbeck, AVR, Rn. 258 m. w. N.).

Der Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes verpflichtet die Verwaltung also zu gesetzmäßigem Handeln („kein Handeln gegen das Gesetz“). Er gilt ohne Ausnahme in allen Bereichen der Verwaltung. Selbst bei unterstelltem dringendem öffentlichem oder überwiegendem privatem Interesse darf die Verwaltung nicht von diesem Grundsatz abweichen.

154 Beispiel:A hat 10 Punkte im Fahreignungsregister des Kraftfahrt-Bundesamtes in Flensburg. Da er als LKW-Fahrer auf seinen Führerschein angewiesen ist, möchte die Behörde ihm den Führerschein nicht entziehen. Ist dies rechtlich zulässig?

Lösung:Nach § 4 V S. 1 Nr. 3 StVG gilt bei acht oder mehr Punkten der Inhaber der Fahrerlaubnis als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen und die Fahrerlaubnis (= Führerschein) „ist“ zu entziehen. Wenn die Behörde die Fahrerlaubnis nicht entzieht, verstößt sie gegen den Vorrang des Gesetzes.

155Der Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes wird aus Art. 20 III GG (so BVerfGE 40, 237, 248; 77, 170, 230) bzw. aus dem Demokratieprinzip und den Grundrechten hergeleitet (Maurer/Waldhoff, AVR, § 6 Rn. 4 ff.). Er besagt, dass die Verwaltung nur tätig werden darf, wenn sie dazu durch Gesetz ermächtigt ist.

156Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gilt uneingeschränkt im Bereich der Eingriffsverwaltung. Er gilt auch im Rahmen von „Sonderrechtsverhältnissen“(BVerfGE 33, 1 ff.: Strafgefangenenverhältnis). Das sind Rechtsverhältnisse, in denen der Einzelne in einer engeren Beziehung zum Staat steht als im allgemeinen Staat-Bürger-Verhältnis (z. B. Beamten-, Schul-, Soldaten- und Strafgefangenenverhältnis). Auch insoweit gilt der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes (Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rn. 22).

157 Im Übrigengilt er für alle wesentlichen Entscheidungen(sog. Wesentlichkeitstheoriedes Bundesverfassungsgerichts: BVerfGE 49, 89, 126; 83, 130, 142 f.; 95, 267, 307; Voßkuhle, JuS 2007, 118 ff. und 419 ff.).

Der Gesetzgeber – und nur dieser – ist berechtigt und verpflichtet, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. In grundrechtsrelevanten Bereichen bedeutet „wesentlich“ in der Regel, dass das Ge- oder Verbot sich wesentlich auf die Verwirklichung der Grundrechte auswirkt (BVerfGE 58, 257). Im Einzelfall kann eine Abgrenzung und Bestimmung, ob eine Entscheidung wesentlich in diesem Sinne ist, sehr schwierig sein.

158 Beispiele für wesentliche Entscheidungen:

Einführung von Sexualkunde als zusätzliches Unterrichtsfach in der Schule wegen seiner Bedeutung für das durch Art. 6 GG geschützte elterliche Erziehungsrecht (BVerfG, NJW 1978, 807; vgl. auch § 100b Schulgesetz); Zusammenlegung von Innenministerium und Justizministerium zu einem neuen Ministerium, weil hierdurch grundlegende Prinzipien der Verfassung (Rechtstaatsprinzip, Gewaltenteilung) berührt werden (VerfGH NRW, NJW 1999, 1243 = JZ 1999, 1109); Verlagerung der Bearbeitung von beamtenrechtlichen Beihilfeanträgen auf einen externen privaten Vertragspartner, weil dadurch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung des Antragstellers tangiert wird (Sellmann, NVwZ 2008, 817, 821 m. w. N. aus der Rechtsprechung); Gewährung einer staatlichen Subvention, wenndiese Leistung mit Eingriffen in Grundrechte Dritter, z. B. eines nicht begünstigten Konkurrenten des Subventionsempfängers, einhergeht (BVerwGE 71, 183, 194; Wehr, JuS 1997, 419, 421 m. w. N.).

159 Beispiele für keine wesentlichen Entscheidungen:

Einführung der Rechtschreibreform (BVerfGE 90, 218, 251 = NJW 1998, 2515); Weisung des Bundesministers der Verteidigung, die neuen Rechtschreibregeln bei der Bundeswehr anzuwenden, stellt keinen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Soldaten dar (BVerwG, NVwZ 2002, 610, 611).

160Im Überblick lässt sich der Vorbehalt des Gesetzes vereinfacht wie folgt darstellen:

161Die soeben aufgezeigte Gesetzesbindung kann „gelockert“ sein, indem das Gesetz unbestimmte Rechtsbegriffe auf Tatbestandsseite verwendet. Der Gesetzgeber ist auf die Verwendung dieser Begriffe angewiesen, da er nicht alle Sachverhalte, die ein Gesetz regeln soll, voraussehen bzw. so regeln kann, dass das Gesetz dennoch verständlich bleibt. Die Verwendung solcher unbestimmter Rechtsbegriffe ist grundsätzlich zulässig, sofern Zielrichtung und Rahmen der Regelung erkennbar bleiben (BVerfGE 49, 194 ff.; Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rn. 47 m. w. N.). In einigen wenigen Fällen ist der Behörde zusätzlich ein Beurteilungsspielraum eingeräumt (s. sogleich Rn. 165 ff.).

162Rechtsvorschriften enthalten bestimmte und unbestimmte Rechtsbegriffe. Lassen die vom Gesetzgeber verwendeten Begriffe keinerlei Zweifel hinsichtlich ihres Bedeutungsinhalts, haben sie also einen eindeutigen und klar abgrenzbaren Inhalt, bezeichnet man sie als bestimmte Rechtsbegriffe.

Beispiele:§ 5 VII Nr. 1 LBO: Die Tiefe der Abstandsfläche beträgt allgemein 0,4 der Wandhöhe (Berechnung der Wandhöhe ist in § 5 IV und V LBO geregelt); § 9 II LVwVG: Die Nachtzeit umfasst vom 1. April bis 30. September die Stunden von 21:00 bis 4:00 Uhr, vom 1. Oktober bis 31. März die Stunden von 21:00 bis 6:00 Uhr.

163Davon unterscheiden sich die unbestimmten Rechtsbegriffe. Bei diesen Begriffen ist der Sinngehalt nicht ohne Weiteres zu erkennen. Vielmehr ist der Inhalt mehrdeutig und bedarf daher der Auslegung (hierzu Rn. 167 ff.).

Beispiel:§§ 3, 1 PolG: Tatbestandsvoraussetzungen: Gefahr oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung.

Weitere Beispiele:„Verunstaltung“ (§ 11 LBO); „Zuverlässigkeit“ (§ 35 I S. 1 GewO, § 4 I Nr. 1 GastG); „Eignung, Befähigung und fachliche Leistung“ (§ 9 BeamtStG); „gute Sitten“ (§ 33a II Nr. 2 GewO); „innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland“ (§ 7 I Nr. 1 PassG).

164Es dürfte inzwischen in Rechtsprechung und Literatur weitgehend anerkannt sein, dass solche unbestimmten Rechtsbegriffe von den Gerichten zur Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes in vollem Umfang überprüft werden können (BVerwGE 81, 12, 17; 100, 221, 225; BVerfGE 84, 49 f. und 88, 40, 56 f.; Detterbeck, AVR, Rn. 354).