Johannes Hempel - Substantieller Rechtsschutz im Mitarbeitervertretungsrecht der Evangelischen Kirche in Deutschland

In § 56 MVG.EKD wurde das erstinstanzliche Verfahren als „gerichtliches Verfahren“ bezeichnet und damit zum Ausdruck gebracht, dass es sich bei den „Schlichtungsstellen“ um Kirchengerichte handelt 89. Bislang entschied die Schlichtungsstelle in nicht-öffentlicher Verhandlung (§ 61 V 2 MVG. EKD 1992). Der kirchengerichtliche Charakter der Schlichtungsstelle wird nunmehr dadurch unterstrichen, dass ihre Kammern öffentlich tagen, es sei denn, besondere Gründe erforderten den Ausschluss der Öffentlichkeit (§ 61 V 3 MVG.EKD 1996) 90.

Ferner wurde die Zuständigkeit der Schlichtungsstelle neu geregelt. An die Stelle des Zuständigkeitskatalogs und der „kleinen Generalklausel“ in § 60 I MVG.EKD 1992 trat nunmehr eine umfassende Generalklausel, wodurch Auslegungsschwierigkeiten behoben wurden 91.

Eine erhebliche Änderung brachte jedoch die Klarstellung in § 62 MVG.EKD 1996, wonach für das Verfahren vor der Schlichtungsstelle die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung entsprechend anzuwenden sind. Dies bedeutete die Angleichung des Verfahrensrechts in erster und zweiter Instanz. Wie bereits in § 16 VVG.EKD wurde auch in § 62 S. 2 MVG.EKD 1996 die Vorschriften über Zwangsmaßnahmen für nicht anwendbar erklärt. Den bereits zum MVG. EKD 1992 geäußerten Bedenken, dass eine Vollstreckung der kirchengerichtlichen Entscheidungen, etwa eine Zwangsgeldfestsetzung, möglich sein müsse, weil die bisherigen innerkirchlichen Durchsetzungsmittel nicht ausreichend seien 92, wurde nicht entsprochen.

Für den einstweiligen Rechtsschutz bedeutete die Regelung in § 62 MVG.EKD 1996 eine weitere Klarstellung; denn dadurch, dass die frühere Regelung des § 62 MVG.EKD 1992 (nunmehr § 61 X MVG.EKD 1996) zum Bestandteil des Verfahrens nach der Verwaltungsgerichtsordnung wurde 93, waren zumindest die Bedenken, ob es sich um einen „echten vorläufigen Rechtsschutz“ handle 94, ausgeräumt. Allerdings stellte sich damit aufgrund des Ausschlusses der Zwangsregelungen bereits das Problem der Vollziehung der einstweiligen Anordnungen.

Schließlich wurde klargestellt, dass es sich bei dem Rechtsmittel gegen Entscheidungen der Schlichtungsstelle um „Beschwerden“ handelt (vgl. § 63 I MVG.EKD 1996). Diese Klarstellung war schon deshalb erforderlich, weil ansonsten wegen § 62 S. 1 MVG.EKD 1996 auf das Beschwerdeverfahren nach §§ 146 ff. VwGO hätte zurückgegriffen werden müssen Die Beschlüsse der Schlichtungsstelle haben jedoch die Qualität von Urteilen im Sinne des § 124 VwGO; denn § 63 I MVG.EKD stellte klar, dass es sich bei der „Beschwerde“ um ein der Berufung i.S.d. § 124 VwGO entsprechendes Rechtsmittel handelt, das den Weg zu einer vollwertigen zweiten Instanz in Mitarbeitervertretungssachen eröffnet 95.

Der Zuständigkeitskatalog des § 63 MVG.EKD 1992 wurde erweitert: das Verwaltungsgericht ist nunmehr zuständig für alle Streitigkeiten von „grundsätzlicher Bedeutung von Rechtsfragen“ (§ 63 I lit. h) MVG.EKD 1996).

Mit der ergänzenden Heranziehung der VwGO für das Verfahren vor der Schlichtungsstelle ergab sich allerdings die Frage, ob die nunmehr über § 62 MVG.EKD 1996 im Mitarbeitervertretungsverfahren anzuwendende Offizialmaxime (§ 86 VwGO) angemessen ist. Es wurde darauf hingewiesen, dass im Bereich der Verwaltungsgerichtsordnung eine solche Verfahrensgestaltung zwar sinnvoll sei, weil es sich um Verwaltungsvorgänge handele. Bei diesen seien in der Regel staatliche Behörden tätig, aus deren Akten sich dann der vom Verwaltungsgericht zugrunde zulegende Sachverhalt entweder ergebe oder zumindest ergebe, inwieweit rein tatsächlich Streit bestehe; eine solche aktenmäßige Vorbereitung in mitarbeitervertretungsrechtlichen Streitigkeiten sei jedoch weder geboten noch zu erwarten 96.

Das MVG.EKD 2003 ist als Artikel 5 (Änderung des Mitarbeitervertretungsgesetzes) Bestandteil des Kirchengesetzes über die Errichtung, die Organisation und das Verfahren der Kirchengerichte der EKD (KiGOrG.EKD) 98. Schwerpunkt der Gesetzesänderung bilden daher auch hier die Fragen des Rechtsschutzes.

Durch die Aufgabe des Begriffs „Schlichtungsstelle“ zugunsten der Bezeichnung „Kirchengericht“ (§ 56 S. 1 MVG.EKD 2003) sollte betont werden, dass es sich bei dem ersten mitarbeitervertretungsrechtlichen Verfahrenszug um eine vollwertige kirchengerichtliche Instanz handelt. Allerdings wird den Gliedkirchen durch § 56 S. 2 MVG.EKD 2003 eine abweichende Bezeichnung für die Kirchengerichte ermöglicht. „Kirchengericht“ bedeutet allerdings mehr als nur eine „Änderung im förmlichen Bereich“ 99: so wurden die Schlichtungsstellen in verfahrensrechtlicher Hinsicht und auch im Hinblick auf ihre Besetzung immer mehr der staatlichen Gerichtsbarkeit angenähert, was zu einer entsprechenden Akzeptanz ihrer Entscheidungen im staatlichen Bereich führte 100. Die Bezeichnung „Kirchengericht“ erscheint daher nur als folgerichtig.

Entscheidender waren allerdings die Änderungen, die den prozessualen Bereich betreffen. Hier wurde der Kritik hinsichtlich der Einbeziehung der Verwaltungsgerichtsordnung in das mitarbeitervertretungsrechtliche Verfahren 101Rechnung getragen: § 62 S. 1 MVG.EKD 2003 erklärt die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlussverfahren (§§ 80 ff. ArbGG) „im Übrigen“ für entsprechend anwendbar. Die Vorschriften über Zwangsmaßnahmen wurden für nicht anwendbar erklärt (§ 62 S. 2 MVG. EKD 2003). Auch § 24 KiGG.EKD schließt staatliche Zwangsmaßnahmen aus. Die nichtamtliche Begründung zu dieser Vorschrift, die hinsichtlich dieses Ausschlusses im Wesentlichen auf verfassungsrechtliche Grundsätze verweist 102, kann auch für die Regelung im Mitarbeitervertretungsgesetz herangezogen werden. Die Versuche, hinsichtlich der Vollstreckbarkeit eine Gleichstellung mit den Entscheidungen der Schiedsgerichte zu erreichen, scheiterten 103.

Im Hinblick auf den einstweiligen Rechtsschutz verblieb es bei der Vorschrift des § 61 X, in der nunmehr – wegen § 62 S. 1 MVG.EKD 2003 folgerichtig – „einstweilige Anordnungen“ durch „einstweilige Verfügungen“ ersetzt wurde. Über den Regelungszweck und Regelungsbereich besteht jedoch Unklarheit 104. Im Übrigen fragt sich, ob und gegebenenfalls wie diese einstweiligen Verfügungen vollzogen werden können.

Eine Änderung ergab sich auch insofern, als nunmehr gegen Entscheidungen, mit denen die Kammer oder der/die Vorsitzende des Kirchengerichts den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung ohne mündliche Verhandlung stattgegeben hat, nicht mehr wie noch nach dem MVG.EKD 1996 die Beschwerde zum (damals) VerwG.EKD stattfindet, sondern der Widerspruch zum Kirchengericht. Gegen dessen Beschluss im Widerspruchsverfahren ist die Beschwerde (§ 63 VII MVG.EKD) zum KGH.EKD gegeben 105. Dieses gilt auch bei Entscheidungen des Kirchengerichts nach mündlicher Verhandlung 106.

§ 63 V MVG.EKD 2003 regelt einen eigenen Zugang im Wege der einstweiligen Verfügung zur zweiten Instanz. Voraussetzung ist allerdings, dass dort das Hauptsacheverfahren aufgrund einer Beschwerde gegen eine Entscheidung des Kirchengerichts anhängig ist. Diese Regelung wird damit begründet, dass sich aus der Verfahrensdauer die Notwendigkeit ergeben könne, lange nach Einleitung des Verfahrens einstweilige Regelungen zu treffen 107.

Die Entscheidungen der zweiten Instanz sind endgültig (§ 63 VI MVG.EKD). Ob diese Vorschrift nur deklaratorischen Charakter hat, weil eine weitere Zuständigkeit etwa des Verfassungsgerichtshofs der EKD nicht normiert ist 108oder ob der kirchliche Gesetzgeber damit auch für sich in Anspruch nimmt, dass andere staatliche Stellen nicht mehr zur Entscheidung berufen sind 109, ist umstritten. Der kirchliche Gesetzgeber wird aber kaum über die Reichweite des staatlichen Justizgewähranspruchs verfügen und ihn damit ausschließen können und wollen 110.