Marcial Rubio - La interpretación de la Constitución de 1993 según el Tribunal Constitucional

Los tratados (F. 18. y ss.), conforme a lo dispuesto en los artículos 55, 56 y 57 de la Constitución y conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de aquella.

El reglamento del Congreso (F. 23), por disposición del artículo 94 de la Constitución.

Los decretos legislativos (F. 25), conforme al artículo 104 de la Constitución.

Los decretos de urgencia (F. 26), de acuerdo al contenido del artículo 118.19. de la Norma Fundamental.

Las ordenanzas regionales y municipales (F. 28 y 29, según corresponda), a tenor de lo dispuesto en los artículos 191 y 194, de la Constitución20.

Los decretos leyes dictados por el Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional luego del golpe de Estado de 1992 no fueron mencionados en la Constitución, aunque sí en una ley constitucional del Congreso Constituyente Democrático. El Tribunal Constitucional ha enfrentado su problemática jurídica:

En el caso particular de los decretos leyes impugnados, la singularidad del problema, más allá de su origen (antes analizado), se centra en la «convalidación» efectuada por la Ley Constitucional de[l] 9 de enero de 1993 y sus alcances.

A juicio del Tribunal Constitucional, tal «convalidación» no debe entenderse en el sentido de que su contenido haya quedado «constitucionalizado» ni que no se pueda intentar reforma legislativa sobre ellas una vez disuelto el CCD, o, a su turno, que hayan quedado inmunes a un control posterior. No solo porque ese no es el sentido del artículo 2 de la referida Ley Constitucional, sino también porque tales decretos leyes deben considerarse como actos con jerarquía de ley y, por lo tanto, susceptibles de ser modificados o derogados por otros de su mismo valor y rango; y, por ende, sujetos al control de la constitucionalidad21.

De esta resolución quedan claros los siguientes aspectos sobre los decretos leyes del Gobierno antedicho:

Los decretos leyes tienen jerarquía de ley; es decir, son normas generales con rango de ley.

Pueden ser modificados o derogados por otras normas del mismo rango, lo que quiere decir que se les reconoce validez dentro de nuestro ordenamiento jurídico.

Los decretos leyes están sujetos al control de constitucionalidad. En la medida en que ya no se puede accionar contra ellos mediante acción de inconstitucionalidad por haberse vencido los plazos respectivos, sí se podrá ejercer control difuso sobre ellos.

Sin embargo, esta misma sentencia que acabamos de citar también trata en general el tema de los decretos leyes y les da reconocimiento según la teoría de la continuidad explicada en las citas que siguen22:

Según la teoría de la continuidad, los decretos leyes perviven o mantienen su vigencia —surtiendo todos los efectos legales— no obstante producirse la restauración del Estado de Derecho. Estos solo perderán vigencia en caso de que el Congreso posterior a un gobierno de facto dicte leyes que los abroguen, modifiquen o sustituyan, según el caso.

Esta teoría se sustenta en la necesidad de preservar uno de los fines básicos del derecho: la seguridad jurídica. En el caso de los decretos leyes, dicho fin implica resguardar el desenvolvimiento de la vida cotidiana y la de los bienes jurídicos (vida, propiedad, honor, etcétera) que se encuentran amparados por ellos, sin mengua de reconocer que este amparo haya sido establecido de manera no formal23.

6. En efecto, durante el interregno del Estado de Derecho —como consecuencia de la imposición de un gobierno de facto— surgen inevitablemente relaciones interpersonales reguladas por decretos leyes. No aceptar la continuidad de la vigencia sui géneris de estos, sería abrir un largo, oscuro e inestable «paréntesis jurídico» que dejaría en la orfandad al cúmulo de beneficios, facultades, derechos o prerrogativas nacidos de dicha legislación, así como también quedarían privados de exigencia las cargas públicas, deberes, responsabilidades, penalidades, etcétera, que el Estado hubiese establecido en su relación con los ciudadanos. Desde ambas perspectivas —la ciudadanía y la organización estatal—, se perpetraría un inmenso perjuicio para la vida coexistencial y la normal marcha del cuerpo político.

Así, el desconocimiento a priori y genérico de la totalidad de los decretos leyes, luego de restaurarse el Estado de Derecho, generaría incertidumbre, caos, desorden, riesgo y amenaza para las relaciones entre los ciudadanos y entre estos y el Estado24.

Es la fuerza de las cosas la que obliga al Tribunal Constitucional a reconocer validez jurídica en general a los decretos leyes, que según el artículo 46 de la Constitución deberían ser nulos porque, como este afirma: «Son nulos los actos de quienes usurpan funciones públicas».

El Tribunal Constitucional también ha hecho una cuidadosa y necesaria diferenciación entre los conceptos de rango de ley y fuerza de ley a raíz de los contratos-ley existentes en el Perú25. Ha dicho:

Desde esta perspectiva, como lo ha expuesto la demandada, en criterio que este Tribunal comparte, el contrato-ley es «un acuerdo de voluntades entre dos partes, que rige para un caso concreto, solo que está revestido de una protección especial, a fin de que no pueda ser modificado o dejado sin efecto unilateralmente por el Estado [...] El blindaje del contrato-ley de manera alguna lo convierte en ley [...]; únicamente obliga a las partes que lo acordaron, en ejercicio de su libertad contractual, y dentro de su relación jurídico patrimonial».

En definitiva, tanto en el derecho privado como en el derecho público, el significado que se pueda atribuir al concepto de «fuerza de ley» no culmina confundiendo este concepto con el de «rango de ley», que el inciso 4 del artículo 200 de la Constitución exige para que una fuente pueda ser objeto de control en este proceso. Desde este punto de vista, el Tribunal Constitucional no es competente para evaluar en el seno del proceso de inconstitucionalidad de las leyes, la validez constitucional del contrato-ley26.

El contrato ley es un acuerdo de voluntades que rige para las partes que lo aprueban. La existencia de esta modalidad específica de contrato tiene como finalidad que las partes no puedan modificarlo unilateralmente. Eso se refiere directamente al Estado —una de las partes firmantes de este tipo de contratos—, que renuncia a la posibilidad de modificar los términos contractuales durante la vigencia del contrato ley. Pero el contrato ley no es una ley ni puede convertirse en tal: «únicamente obliga a las partes que lo acordaron, en ejercicio de su libertad contractual, y dentro de su relación jurídico patrimonial».

Por ello, el Tribunal concluye diciendo que rango de ley es aquel que corresponde exclusivamente a una norma legislativa a la que la Constitución da ese rango; en cambio fuerza de ley es un concepto que busca dar estabilidad en su cumplimiento obligatorio al contrato ley y las normas con rango de ley no pueden modificarlo. Pero la fuerza de ley no convierte al contrato en norma legislativa. Por esta misma razón, el Tribunal afirma no tener competencia para evaluar la inconstitucionalidad de un contrato ley bajo la vía de la acción de inconstitucionalidad de las leyes contenida en el inciso 4 del artículo 200 de la Constitución.

1.1.1.3. Sobre el tercer rango legislativo: decretos y resoluciones

En materia de decretos y resoluciones, el Tribunal dijo lo siguiente sobre la prelación entre decretos supremos:

La Ley del Profesorado, al referirse al personal docente sin título profesional que se desempeñe en centros de educación superior no universitaria, nada dice respecto al ingreso de estos a la carrera pública. Sin embargo, el Reglamento de la Ley del Profesorado, D. S. 019-90-ED, de fecha 29 de julio de 1990 establece, en su artículo 268, la posibilidad del nombramiento interino de profesionales que carezcan de título pedagógico. La ley 27430, al autorizar al Ministerio de Educación el ingreso de docentes a la carrera pública para el año 2001, le encarga también su reglamentación. De acuerdo con este reglamento, D. S. 017-01-ED, de fecha 20 de marzo de 2001, es requisito indispensable para la postulación al concurso público magisterial la presentación del título pedagógico respectivo, documento que los demandantes no poseen. Surge aquí una controversia respecto a la aplicación de la norma. De un lado tenemos el reglamento que exige la presentación del título pedagógico para concursar, y de otro, el Reglamento de la Ley del Profesorado que señala que es posible el nombramiento, en determinados supuestos, de postulantes que no posean título pedagógico. Más allá de la simple aplicación de la norma posterior en el tiempo, existen otros criterios a tener en cuenta.