Marcial Rubio - La interpretación de la Constitución de 1993 según el Tribunal Constitucional

El primer párrafo de la primera cita continúa diciendo que se deben respetar las reglas de elaboración, que son las normas que contienen los dispositivos —superiores en rango— sobre la forma en que deben elaborarse las normas inferiores7.

Sin embargo, creemos que el Tribunal incurre en un error en el segundo párrafo de la primera cita, porque si bien es correcto decir: «Este poder se manifiesta descendentemente en [...] planos: poder constitucional, poder legislativo ordinario, poder reglamentario [...]», es incorrecto decir que se manifiesta también en «[...] poder jurisdiccional y poder negocial o de declaración de voluntad», porque aunque estos dos últimos poderes existen, no son poderes del legislador, como se ha anunciado en el primer párrafo. Por el contrario, producen la jurisprudencia y los actos de voluntad (que en el caso del Estado serán principalmente los contratosque este realiza). Ninguna de estas dos instituciones es legislación dentro del orden jurídico.

Lo que en este caso ha ocurrido es que el Tribunal ha entremezclado en forma errónea dentro del poder del legislador referencias tanto a normas propiamente legislativas (Constitución, normas legislativas ordinarias y poder reglamentario), como a fuentes formales de derecho existentes, pero no legislativas (la jurisprudencia y la declaración de voluntad).

Dicho esto, resulta sencillo notar la inconsistencia entre la primera cita y la segunda. En esta última, los rangos constitucional, de ley, de decretos, de resoluciones y de las normas de interés de parte se reconocen como categorías diferentes de nuestro orden jurídico. No hay aquí referencia a la jurisprudencia, que, sin embargo, se ha mencionado en la primera cita.

Por consiguiente, creemos que a partir del material que aportan ambas citas es necesario reconstruir y dar consistencia a las ideas centrales. A nuestro juicio, estas son las siguientes:

En el Perú hay un orden legislativo que corresponde a los siguientes tres poderes enunciados por el Tribunal Constitucional: «poder constitucional, poder legislativo ordinario, poder reglamentario» (primera cita). Las normas legislativas que emergen de estos tres poderes se organizan en tres niveles o categorías de normas legislativas, jerárquicamente hablando: «[…] la primera categoría se encuentra ocupada por las normas constitucionales y las normas con rango constitucional; la segunda está conformada por la ley y normas con rango de ley; la tercera está constituida por los decretos y normas de naturaleza ejecutiva» (segunda cita). De esta manera, hay tres niveles, rangos o categorías de normas legislativas: el constitucional, el del rango de ley y el de los decretos y resoluciones de carácter general. Estos niveles corresponden a los poderes constitucional, legislativo ordinario y reglamentario ya mencionados. Ahí hay perfecta coherencia y, creemos, los conceptos también son correctos.

Como fuente no legislativa, sino jurisprudencial, están las resoluciones de naturaleza jurisdiccional que emergen del poder jurisdiccional indicado en la primera cita, pero al que no se hace referencia en la segunda.

La jurisprudencia administrativa es una variación de esta misma fuente y está contenida en la referencia expresa a las normas de carácter particular dictadas por la Administración del Estado dentro de procedimientos que no forman parte de la legislación, porque esta última está conformada por normas generales. La jurisprudencia administrativa es aquella a la que se hace referencia en la segunda cita: «Estas últimas incluyen las decisiones del Estado surgidas a petición de los particulares [...] que generen derechos y deberes de carácter personal». Estas disposiciones particulares corresponden al poder de resolución de conflictos que tiene la Administración Pública a través de la emisión de actos administrativos mediante procedimientos administrativos. A este poder no se hace referencia en la primera parte de la primera cita, pero sí en la segunda, cuando se menciona el «deber de aplicar la ley y ceñirse a esta para resolver los conflictos de carácter [...] administrativo». Este poder realmente existe, porque el artículo 148 de la Constitución permite que se dicten actos administrativos; además, existe la ley 27444, que norma el procedimiento administrativo general.

Finalmente están los actos de declaración de voluntad, que tampoco pertenecen a la legislación y que emergen del poder negocial o de declaración de voluntad mencionado en la primera de las dos citas que venimos trabajando. El fruto de este poder son los contratos del Estado y «[los] actos de [los particulares] sin intervención estatal, que generen derechos y deberes de carácter personal» a los que se refiere la parte final de la segunda cita.

Por consiguiente, y sintetizando, consideramos que existen los siguientes poderes y fuentes del derecho en estas citas:

Los poderes constitucional, legislativo ordinario y reglamentario, que dan origen a la legislación —que es el conjunto de normas generales escritas— y conforman una jerarquía de tres planos: el constitucional, el del rango de la ley y el de los decretos y resoluciones.

Una fuente del derecho distinta de la legislación emerge del poder jurisdiccional aludido en la primera cita y que da origen a la jurisprudencia, no mencionada en la segunda.Como variante está la jurisprudencia administrativa, que tiene como base el poder de resolución de conflictos de la Administración Pública (al que se hace referencia en la segunda parte de la primera cita como: «Deber de aplicar la ley y ceñirse a esta para resolver los conflictos de carácter [...] administrativo») y que produce las decisiones del Estado surgidas a petición de los particulares mencionadas en la segunda cita.

Otra fuente del derecho, distinta tanto de la legislación como de la jurisprudencia, es la que genera normas particulares, obligatorias solo para las partes interesadas y que, por tanto, tampoco son normas generales. Esta fuente está constituida por el poder negocial o de declaración de voluntad, definido en la primera cita, que produce actos jurídicos de particulares (aludidos expresamente en la segunda) y contratos —tanto de particulares como del Estado—, como se menciona en la segunda cita: «Deber negocial [...], dentro del marco de la Constitución y demás normas de carácter público».

Para terminar esta parte es bueno recordar que el artículo 51 de la Constitución da una idea general del orden legislativo del Perú. En la parte pertinente dice: «La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente […]». Después de lo dicho, puede notarse que este dispositivo es general y no muy preciso en detalles, pero da un orden según el cual hay tres niveles de legislación (Constitución, ley y «normas de inferior jerarquía»). Es importante notar que en el artículo 51 no figuran ni la jurisprudencia ni la declaración de voluntad. Por eso, la versión final que hemos dado hasta aquí es consistente con lo esencial del artículo 51 de la Constitución.

1.1.1.1. Sobre el primer rango legislativo: el constitucional

Ya en referencia exclusiva a la legislación como fuente del derecho, el Tribunal Constitucional hace varias afirmaciones que consisten en reglas para su ordenamiento jerárquico y que exponemos a continuación.

Señala que la Constitución es un todo integral, compuesta por su preámbulo, sus normas, sus disposiciones transitorias y la Declaración sobre la Antártida. Ninguna de estas partes puede considerarse un añadido extraconstitucional. Lo dice textualmente de la siguiente manera:

21. En cuanto al primer tema enunciado, este Tribunal no comparte el argumento de los recurrentes. Desde una perspectiva formal, que es la única manera como cabe efectuar el análisis de la cuestión planteada, las disposiciones finales y transitorias de la Constitución, al igual que el resto de disposiciones constitucionales, fueron aprobadas por el Congreso Constituyente Democrático y promulgadas conjuntamente con el resto de las disposiciones que integran la norma suprema del Estado. La Constitución, en efecto, no es solo «una» norma, sino, en realidad, un «ordenamiento», que está integrado por el preámbulo, sus disposiciones con numeración romana y arábica, así como por la Declaración sobre la Antártida que ella contiene. Toda ella comprende e integra el documento escrito denominado «Constitución Política de la República del Perú» y, desde luego, toda ella posee fuerza normativa, aunque el grado de aplicabilidad de cada uno de sus dispositivos difiera según el modo como estén estructurados.