Daniela Schroeder - Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen

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Nach der Beendigung einer Versammlung sind die Ermächtigungsgrundlagen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechtsanwendbar.

Beispiel

Nach einer von der Polizei verfügten Auflösung einer Kundgebung in der Innenstadt von D bleiben viele Teilnehmer vor Ort und weigern sich, den Kundgebungsort zu verlassen. – Mit dem Erlass der Auflösungsverfügung ist die Kundgebung aufgelöst. Gemäß § 18 Abs. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 VersG haben alle Teilnehmer sich sofort zu entfernen, sobald die Versammlung für aufgelöst erklärt ist. Die Polizei kann gegen die verbleibenden Teilnehmer auch auf der Grundlage des Polizeigesetzes NRW vorgehen (s.u. Rn. 152).

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Wenn und soweit eine spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage nicht einschlägig ist, untersuchen Sie im zweiten Schritt, ob eine sog. polizei- bzw. ordnungsrechtliche Standardermächtigung eingreift. Polizei- und ordnungsrechtliche Standardermächtigungen stellen spezielle Ermächtigungsgrundlagendar, die in ihrem Anwendungsbereich vorrangig vor der polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklausel anwendbar sind.[28] Die allgemeine Vorrangregel wird in § 8 Abs. 1 PolG NRW ausdrücklich hervorgehoben (vgl. Wortlaut: „…, soweit nicht die §§ 9 bis 46 die Befugnisse der Polizei besonders regeln.“).

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Werfen Sie einen Blick in §§ 9–46 PolG NRW!

Die Standardermächtigungen für die Polizeisind in den §§ 9–46 PolG NRWgeregelt. Diese Standardermächtigungenwurden für die Ordnungsverwaltungüber die abschließende Regelung des § 24 OBGvielfach übernommen.

Hinweis

Standardermächtigungen sind nur im Bereich der Gefahrenabwehr relevant und im PolG NRW (ggf. i.V.m. § 24 OBG) näher geregelt. Für die Polizei ist dies deshalb wichtig zu erwähnen, weil etliche Standardmaßnahmen (z.B. Identitätsfeststellung, Durchsuchung von Personen oder Sachen etc.) ihr Pendant bei der strafverfolgenden (repressiven) polizeilichen Tätigkeit haben, wo die gefahrenabwehrrechtlichen Standardermächtigungen jedoch keine Anwendung finden.[29]

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Die Standardermächtigungen bilden die gesetzliche Grundlage für die Vornahme von sog. Standardmaßnahmen. Polizei- und ordnungsrechtliche Standardmaßnahmen stellen typische, immer wiederkehrende grundrechtsrelevante Gefahrenabwehrmaßnahmendar, die für immer wiederkehrende Situationen bei der Gefahrenabwehr normiert wurden mit dem Ziel, solchen Situationen durch standarisierte Maßnahmen, die den Vorgaben des betroffenen Grundrechts angepasst sind, begegnen zu können.[30] Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist die Gefahrenabwehr bei dieser Vorgehensweise effektiver als bei einem Rückgriff auf die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel.

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Maßnahmen, die die Polizei- und die Ordnungsverwaltung auf der Grundlage von Standardermächtigungen durchführen, bedeuten häufigeinen erheblichen Eingriff in die Grundrechte des Adressaten der Gefahrenabwehrverfügung. So greift z.B. das Betreten einer Wohnung und deren Durchsuchung auf der Grundlage des § 41 PolG NRW in das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung aus Art. 13 GG, die Datenerhebung und Datenverarbeitung auf der Grundlage der §§ 9 ff. PolG NRW u.a. in das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG, eine Durchsuchung von Personen auf der Grundlage des § 39 PolG NRW in deren Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, ein Gewahrsam auf der Grundlage des § 35 PolG NRW in das Grundrecht auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG, eine Platzverweisung auf der Grundlage des § 34 PolG NRW in die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG sowie eine Sicherstellung, Verwahrung, Verwertung und Vernichtung von Sachen auf der Grundlagen der §§ 43 ff. PolG NRW in das Grundrecht auf Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG ein. Mit Rücksicht auf den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatzbedurfte es auch deshalb besonderer Ermächtigungsgrundlagen für die Standardmaßnahmen, die sowohl die Voraussetzungen für als auch die Rechtsfolgen der Standardmaßnahmen exakt festlegen.

JURIQ-Klausurtipp

Wenn Sie sich die Vorschriften über die Standardmaßnahmen durchlesen, werden Sie feststellen, dass im Detail festgelegt wird, unter welchen Voraussetzungen eine Standardmaßnahme vorgenommen werden kann. Der abschließende Charakter der Standardermächtigung bedeutet für Sie in der Fallbearbeitung, dass eine in einer Standardermächtigung vorgesehene Rechtsfolge zwingend unterbleiben muss, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen der Standardermächtigung nicht vorliegen, auch wenn die Maßnahme zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung erforderlich sein mag. Ein Rückgriff auf die Generalklausel ist ausgeschlossen, weil die Generalklausel insoweit zu unbestimmt ist.[31]

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Im Zusammenhang mit der Erörterung der polizei- und ordnungsrechtlichen Standardermächtigungen soll auf das Problem der Rechtsnatur der polizei- und ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen eingegangen werden. Von der Rechtsnatur der Standardmaßnahmen hängen entscheidende Fragen ab, insbesondere ob das Verwaltungsverfahrensgesetz NRW anwendbar ist (vgl. §§ 1, 2, 9 VwVfG NRW) und wie der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz ausgestaltet ist.

JURIQ-Klausurtipp

Wenn Sie in einer Fallbearbeitung die Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs prüfen sollen, müssten Sie dieses Problem bereits in der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs unter dem Punkt „Statthafte Klageart“ thematisieren, denn die statthafte Klageart bestimmt sich maßgeblich danach, ob eine hoheitlich Maßnahme als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist oder nicht. Zentrale Frage ist hierbei stets, ob eine Maßnahme eine Regelung i.S.d. § 35 VwVfG NRW enthält.

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Beispiel

Auf seiner Streifenfahrt durch die Innenstadt von K entdeckt der Polizeibeamte A einen Mann, der auffällig in seinem Rucksack kramt, aus dem lange Kabel und Schnüre heraushängen. A geht zu dem Mann hin, fordert ihn auf, anzuhalten und seinen Personalausweis vorzuzeigen. Bei der Durchsuchung des Rucksacks findet A anschließend eine selbst gebastelte Bombenattrappe, die bei einem geplanten Banküberfall zum Einsatz kommen sollte.

Die Rechtsnatur von polizei- und ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen ist umstritten:

Nach einer Ansicht stellen die polizei- und ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen stets Verwaltungsakte i.S.d. § 35 VwVfG NRW dar. Diese Ansicht steht auf dem Standpunkt, dass die Standardmaßnahmen immer gleichzeitig eine konkludente Duldungsverfügung beinhalten. Mit einer Standardmaßnahme werde dem Adressaten ein Handeln aufgegeben, bei dem es sich grundsätzlich um ein Ge- oder Verbot handele. Die mittels Verwaltungsakt getroffene Regelung liege in der konkludenten Duldung der Standardmaßnahme, die mit der Standardmaßnahme verbunden sei.[32] Nach dieser Ansicht stellen alle Standardmaßnahmen in unserem Beispiel oben (das Anhalten des Mannes zwecks Identitätsfeststellung, die Aufforderung, den Personalausweis zu zeigen, und die Durchsuchung des Rucksacks) Verwaltungsakte i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG NRW dar.