Besonderes Verwaltungsrecht

Sechstes Kapitel Planungsrecht, Baurecht, Straßenrecht

Inhaltsverzeichnis

Erster Abschnitt Planungsrecht

Zweiter Abschnitt Bauordnungs- und Denkmalrecht

Dritter Abschnitt Straßenrecht

Sechstes Kapitel Planungsrecht, Baurecht, Straßenrecht› Erster Abschnitt Planungsrecht

Inhaltsverzeichnis

§ 38 Raumordnung und Landesplanung

§ 39 Fachplanung

§ 40 Bauplanung

Dieter Dörr

A. Einleitung – Grundbegriffe und die Bedeutung staatlicher Raumplanung1 – 4

I. Abgrenzung zur Fach- und Bauleitplanung2, 3

II. Definition der Raumordnung4

B.Geschichtliche Entwicklung des Raumordnungsrechts5 – 16

I. Vom kommunalen Bedürfnis nach Planung zur überörtlichen Planung der Länder5, 6

II. Die Phase der Planungseuphorie7, 8

III. Die Phase der Planungsernüchterung und Konsolidierung9 – 11

IV. Die Reformphase unter europarechtlichem Einfluss bis heute12 – 16

C.Die gesetzlichen Grundlagen des Raumordnungsrechts17 – 27

I. Die Raumordnungsgesetze des Bundes und der Länder17 – 20

1. Das Raumordnungsgesetz 200818

2. Das Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften 201719

3. Die Raumordnungsgesetze auf Länderebene20

II. Verteilung der Gesetzgebungskompetenz21 – 24

III. Umfang und Abgrenzung der Regelungsbereiche des Bundes und der Länder25 – 27

D.Die allgemeinen Vorschriften über die Raumordnung28 – 40

I. Geltungsbereich, Aufgabe und Leitvorstellung der Raumordnung (§ 1 ROG)28 – 31

II. Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG)32 – 34

III. Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG)35 – 38

IV. Sonstige Erfordernisse der Raumordnung39, 40

E.Die Raumordnungspläne nach dem ROG41 – 58

I. Raumordnung auf Bundesebene (§ 17 ROG)41 – 53

II. Die Regelungen des ROG zur Landes- und Regionalplanung54 – 58

F. Instrumente zur Sicherung und Verwirklichung der Raumordnung59 – 70

I. Raumordnerische Zusammenarbeit60, 61

II. Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen (Raumordnungsverfahren)62 – 64

III. Die Untersagung von Planungen und Maßnahmen65, 66

IV. Raumordnungsberichte und Beiräte67, 68

V. Raumordnungskataster, Mitteilungs-, Auskunfts-, und sonstige Pflichten69, 70

G. Rechtsschutzmöglichkeiten71 – 73

H. Europarechtliche Bezüge des Raumordnungsrechts74

Schrifttum:

Ulrich Battis , Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 72017; Hans-Bernd Beus , Rechtsprobleme bei der Ausgestaltung der Raumordnung und Landesplanung als Entwicklungsplanung, Beiträge zum Siedlungs- und Wohnungswesen, Bd. 46, 1978; Walter Bielenberg/Peter Runkel/Willy Spannowsky , Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band 1 und 2 (Stand: März 2019); Werner Cholewa/Hartmut Dyong/Hans von der Heide/Willi Arenz , Raumordnung in Bund und Ländern, Kommentar, Band 1 bis 3, (Stand: Februar 2019); Wilfried Erbguth/Jörg Schoeneberg , Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 21992; Werner Ernst/Werner Hoppe , Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht 21981; Elke Gurlit , § 8 Landesplanungsrecht, in: Hufen/Jutzi/Proelß, Landesrecht Rheinland-Pfalz, Studienbuch, 82018; Werner Hoppe , Grundfragen des Planungsrechts, ausgewählte Veröffentlichungen, Zentralinstitut für Raumplanung in Münster, 1998; ders./Christian Bönker/Susan Grotefels , Öffentliches Baurecht – Raumordnungsrecht, Städtebaurecht, Bauordnungsrecht, 42010; Hans-Joachim Koch/Reinhard Hendler , Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 52009; Jochen Schumacher/Klaus Werk/Juliane Albrecht, Raumordnungsgesetz, Kommentar, 22018; Willy Spannowsky/Peter Runkel/Konrad Goppel , Raumordnungsgesetz (ROG), Kommentar, 22018; Bernhard Stüer , Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Planung – Genehmigung – Rechtsschutz, 52015; Rainer Wahl , Rechtsfragen der Landesplanung und Landesentwicklung, Band 1: Das Planungssystem der Landesplanung, Band 2: Die Konzepte der Siedlungsstruktur in den Planungssystemen der Länder, Schriften zum Öffentlichen Recht, Bd. 341, 1978.

1

In einem dicht besiedelten Industriestaat ist der Raum knapp und nicht vermehrbar. Staatliche Raumplanungist somit unabdingbar, um ihn trotz der ständig wachsenden Anforderungen an die Bodennutzung optimal nutzen zu können. Auf Grund der Konkurrenz vielseitiger Raum- und Bodennutzungsinteressen ist es notwendig, dass ein fachübergreifender Moderator mögliche Kollisionen frühzeitig erkennt und raumrelevante Maßnahmen, Planungen und Entscheidungen aller Art koordiniert. Diese übergeordnete Teilaufgabe staatlicher Raumplanung übernimmt die moderne Raumordnung, die anhand verschiedener Leitprinzipien die Entwicklung des Gesamtraums fördern soll. Begrifflich lässt sich somit die staatliche Raumplanung in die raumbezogene Fach-und Gesamtplanung(Raumordnung) unterteilen[1], wobei weiterhin nicht von einer einheitlichen, trennscharfen Verwendung der verschiedenen raumordnungsrechtlichen Begriffe die Rede sein kann[2].

Dem Fachfremden mag Raumordnung abstrakt und konturlos erscheinen. Einerseits gleicht sie einer leidigen Last der planenden Kommunen, deren Entscheidungsspielräume in nicht zu unterschätzendem Maße eingeschränkt werden. So sind z.B. die Bauleitpläne nach § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung zwingend anzupassen[3]. Andererseits wird sie wegen ihrer höchst abstimmungs- und abwägungsbedürftigen Natur und der vergleichsweise geringen rechtlichen Bindungswirkung als das wirkungsschwächste Instrument der Raumordnungspolitik wahrgenommen[4], das den einleitend dargestellten Ansprüchen an einen umfassenden Ausgleich der divergierenden Raumnutzungsinteressen nicht gerecht wird. Wegen ihres hohen Abstraktionsgrades und langfristig-strategischen und konzeptionellen Charakters entzieht sie sich auch der Tagespolitik und wird nicht selten als „Buch mit sieben Siegeln[5]“ empfunden. Erschwerend kommt hinzu, dass der Begriff der Raumordnung trotz gesetzlicher Verwendung keine eindeutige gesetzliche Definition erfahren hat.

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Abzugrenzen ist die Raumordnung zunächst von der Fachplanung– der zweiten Teilsäule staatlicher Raumplanung[6]. Diese gestaltet den Raum nur bezüglich eines bestimmten fachlichen Gesichtspunkts, indem sie z.B. Pläne zur Errichtung von Verkehrsanlagen oder Deponien aufstellt, Naturschutzgebiete festsetzt oder infrastrukturelle Planungen im Bereich der Bildung oder der medizinischen Versorgung betreibt[7]. Aufgabe der Raumordnung dagegen ist es, diese verschiedenen Fachplanungen und Maßnahmen aufeinander abzustimmen („Querschnittsplanung“[8]) und ein gesamträumliches Rahmenkonzept zu entwickeln[9]. Dies geschieht insbesondere durch so genannte Raumordnungspläne[10].

3

Des Weiteren ist das Recht der Raumordnung von dem Bodenrecht i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG abzugrenzen, deren Hauptbestandteil die kommunale Bauleitplanungdarstellt. Dem Grundsatz nach betrifft die Raumordnung Bereiche überörtlicher Planung, während die kommunale Bauleitplanung Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft regelt[11]. Dabei muss beachtet werden, dass beide Planungsarten jeweils nur verschiedene Stufen im selben System staatlicher Raumplanung sind. Die Regelungsmaterie von Raumordnungsplänen ist bloß allgemeinerer Natur und muss den Gemeinden hinreichenden Gestaltungsraum für eigene, substantiell gewichtige planerische Entscheidungen auf gemeindlicher Ebene belassen[12]. Das gesamte System der Raumordnung im Sinne einer raumbezogenen, überfachlichen Gesamtplanung lässt sich dabei in drei Planungsstufen, nämlich in