Robert Esser - Handbuch des Strafrechts

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Parlamentarisch gesetztes Landesrechtkann gleichermaßen bundesrechtliche Strafvorschriften ergänzen. Dass der den unerlaubten Umgang mit gefährlichen Hunden betreffende § 143 Abs. 1 StGB i.d.F. vom 12. April 2001[26] im Jahre 2004 durch BVerfGE 110, 141 für verfassungswidrig erklärt wurde, steht dem nicht entgegen. Insoweit spielte der bis zur Föderalismusreform[27] gültige Art. 72 Abs. 2 GG a.F. eine entscheidende Rolle, der die Bundeskompetenz in allen Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung von der Erforderlichkeit zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit abhängig machte. Mit Blick auf die höchst unterschiedliche Ausgestaltung der Landesgesetze bewirkte der genannte Tatbestand gerade das Gegenteil[28]. Im neu gefassten Art. 72 Abs. 2 GG jedoch spielt das Strafrecht keine Rolle mehr[29]. Für Verweise auf Landesrecht finden sich einige Beispiele, etwa bei § 329 Abs. 2 und 3 StGB, soweit dieser auf Landeswasser- oder Naturschutzgesetze verweist[30], oder allgemein bei § 330d Nr. 4 lit. a StGB.

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a) Die Verknüpfungder Blankett‑ mit der Ausfüllungsnorm muss als solche ebenfalls i.S.d. Art. 103 Abs. 2 GG ausreichend bestimmt sein. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Ausfüllungsvorschriften durch das Blankettmerkmal immer konkretmit Paragraph und Absatz oder gar mit Fundstelle im offiziellen Publikationsorgan genannt werden müssten[31]. So ist auch der abstrakte Verweisin §§ 283, 283b StGB auf „handelsrechtliche Buchführungspflichten“ völlig ausreichend. Zu unbestimmt ist eine Verknüpfung nur dann, wenn sich nicht ermitteln lässt, welche gesetzlichen Vorschriften gemeint sein könnten. Dies käme etwa dann in Betracht, wenn eine Strafvorschrift schlicht den Verstoß gegen „gesetzliche Pflichten als Arbeitgeber“ pönalisieren würde.

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Die exakte Nennung der Ausfüllungsnorm birgt sogar eher die Gefahr von Fehlverweisungen. Diese kommen immer wieder vor und lassen sich aufgrund des strafrechtlichen Analogieverbots auch nicht in sinnvolle Verweisungen umdeuten. So führten gesetzgeberische Versäumnisse in § 406 Abs. 1 SGB III i.d.F. vom 23. Dezember 2002[32] sowie bei den §§ 10, 11 Abs. 1 Nr. 1 SchwarzArbG i.d.F. vom 23. Juli 2004[33] zu ungewollten Strafbarkeitslücken bei der illegalen Beschäftigung von Ausländern[34]. Erst recht wenn unterschiedliche Normgeber beteiligt sind, können solche Abstimmungsfehler entstehen: Zahlreiche Beispiele finden sich bei Europarechtsblanketten, etwa zu Rechtsakten über die Weinherstellung[35], den Artenschutz[36] oder mehrfach im Zusammenhang mit den §§ 8, 8a FahrpersonalG und §§ 22 ff. FahrpersonalV, welche in den Jahren 1986 und 2007, nachdem jeweils eine neue europäische Verordnung über Lenkzeiten für Lastkraftwagen ersetzt worden war, nicht rechtzeitig angepasst wurden[37]. Ungewollte Strafbarkeitslücken entstehen dann nicht nur für Taten in den einschlägigen Zeiträumen, sondern diese entfalten gem. § 2 Abs. 3 StGB sogar Rückwirkung (unten Rn. 32).

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b) Weitere entscheidende Fragen stellen sich bei der Normauslegung, die hinsichtlich der ausfüllenden Vorschriften idealerweise akzessorisch zum anderen Rechtsgebiet erfolgen sollte. Problematisch hierbei ist allerdings, dass in anderen Rechtsgebieten mitunter abweichende methodische Grundsätze gelten. So mag im originären, außerstrafrechtlichen Anwendungsbereich der betreffenden Vorschriften im Einzelfall ein immenses Bedürfnis für eine Analogie (oder eine teleologische Reduktion eines Rechtfertigungsgrundes) bestehen, dennoch dürfen die Bezugsnormen, soweit sie Teil der Strafnorm sind, zu Lasten des Täters nicht über ihren Wortlaut hinaus ausgedehnt werden (Art. 103 Abs. 2 GG). Wenn die außerstrafrechtlichen Normen in einen Blanketttatbestand hineingelesen werden, muss schließlich auch das Analogieverbot zur Geltung kommen. Insoweit kann es dann eben doch zu einer gespaltenen Normauslegungkommen, also einer weiten Interpretation für die außerstrafrechtliche Betrachtung und einer engeren für das Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht[38], auch wenn dies den Belangen der Rechtssicherheit und Rechtseinheit entgegenläuft. Vorzugswürdig ist es natürlich, dass solche Widersprüche vom Gesetzgeber irgendwann aufgelöst werden[39]. Bis dahin wird man in einigen Fällen die restriktive Auslegung auf die außerstrafrechtliche Geltung übertragen können[40], aber nur, wenn dadurch die außerstrafrechtliche Funktion nicht allzu sehr beeinträchtigt wird. Mitunter gelingt auch eine einheitlich weite Auslegung, wenn bei der strafrechtlichen Auslegung der Merkmale eine wirtschaftlich-faktische Betrachtungsweise zur Anwendung gebracht wird, so z.B. im Außenwirtschaftsstrafrecht im Rahmen der „Bausatztheorie“, die wohl noch mit der Wortlautgrenze des Art. 103 Abs. 2 GG vereinbar ist[41]. In anderen Fällen ist eine Normspaltung aber als unvermeidbar hinzunehmen; dann wird man die Sanktionsnorm eben so interpretieren müssen, dass sie die Schutzwirkung der außerstrafrechtlichen Norm nur fragmentarisch verstärken soll[42].

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a) Werden Strafblankette durch administrativ gesetztes Recht ausgefüllt, hat dies den Vorteil, dass schneller und flexibler auf neue Entwicklungen reagiert werden kann. Vor Geltung des Grundgesetzes stand es dem Strafgesetzgeber frei, weitestgehend offene Blankette durch Rechtsverordnungen ergänzen zu lassen[43]. So bestimmte etwa die Übertretung in § 366a RStGB i.d.F. vom 26. Februar 1876 schlicht: „Wer die zum Schutze der Dünen und der Fluß- und Meeresufer sowie der auf denselben vorhandenen Anpflanzungen und Anlagen erlassenen Polizeiverordnungen übertritt, wird mit Geldstrafe bis zu einhundertfünfzig Mark oder mit Haft bestraft.“ Generell stellten weder die Reichsverfassung von 1871 noch die Weimarer Reichsverfassung von 1919 Grenzen für die Abtretung von Rechtssetzungsbefugnissen auf[44], „die schrankenlose Delegationsbefugnis des schrankenlosen Gesetzgebers“ stand „außer Zweifel“[45]. Der leichtfertige Umgang mit Rechtssetzungsbefugnissen bereitete allerdings später bekanntermaßen den Weg für das Ende von Demokratie und Rechtsstaat durch das Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933[46]. Unter diesem Eindruck lag es nahe, nach dem Zweiten Weltkrieg bei Schaffung des Grundgesetzes der Delegation von Rechtssetzungsbefugnisseneindeutige Grenzenzu setzen, was auch Folgen für das Blankettstrafrecht hat. Art. 80 Abs. 1 GG und Art. 103 Abs. 2 GG stellen heute weit höhere Anforderungen an den durch parlamentarisches Gesetz zu regelnden Teil des Gesamttatbestands[47].

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Im verfassungsrechtlichen Schrifttumwird mehrheitlich sogar die Ansicht vertreten, bereits aus Art. 103 Abs. 2 GG folge ein Parlamentsvorbehalt für die gesamte Breite des Garantietatbestandes[48]. Strafbarkeiten ließen sich demnach ausschließlich durch förmliche Gesetze i.S.d. Art. 76 ff. GG bestimmen. Ein solch strenges Gesetzesverständnis kann sich allerdings nur auf einzelne, in der Form nicht tragende verfassungsgerichtliche Formulierungen stützen[49]. Der Ansatz hätte bei konsequenter Beachtung auch kaum beabsichtigte Auswirkungen auf bestehende Normgefüge: So kann im Verkehrsordnungswidrigkeitenrecht allein aus dem Bußgeldblankett des § 24 StVG und der Verordnungsermächtigung in § 6 StVG mit Sicherheit kein verständlicher Gesamttatbestand gebildet werden[50]. Den Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG entsprechende Handlungs- oder Unterlassungspflichten werden erst durch Rechtsverordnungen, namentlich die FeV, StVZO und StVO, festgelegt, die sich auch am strafrechtlichen Bestimmtheitsgebot messen lassen können. Ähnliches lässt sich für das Betäubungsmittelstrafrecht feststellen; dort hängt die Strafbarkeit nach § 29 BtMG auch von administrativ gesetztem Recht ab: Die Entscheidung, ob eine bestimmte Substanz unter die Anlagen I-III zum BtMG fällt, wird gem. § 1 Abs. 2 BtMG mitunter dem Verordnungsgeber überlassen. Verstünde man also Art. 103 Abs. 2 GG konsequent als Parlamentsvorbehalt, so wäre nach real existierender Gesetzeslage entweder die Ahndung von Verkehrsordnungswidrigkeiten und BtM-Delikten verfassungsrechtlich unzulässig (dagegen aber richtigerweise bereits das Bundesverfassungsgericht[51]) oder man müsste beim Maßstab der Gesetzesbestimmtheit generell ganz erhebliche Abstriche machen. Ein vordergründig strenges Verständnis von Art. 103 Abs. 2 GG bewirkt also genau das Gegenteil und nutzt den Bestimmtheitsgrundsatz im falschen Kontext unnötig ab.