Robert Esser - Handbuch des Strafrechts

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c) Was die Verknüpfung anbelangt, beziehen sich Europarechtsblankette in aller Regel auf genau bezeichneteVerordnungen. Die Verweise sind sogar oft statischformuliert: So nimmt § 58 Abs. 2 LFGB ausdrücklich auf eine bestimmte Fassung der Lebensmittel-Basisverordnung (EG) Nr. 178/2002 mit Fundstelle im offiziellen Publikationsorgan Bezug; das Gleiche gilt für § 326 Abs. 2 Nr. 1 StGB n.F. und die Abfallverbringungsverordnung (EG) Nr. 1013/2006. Diese Technik kommt bei rein inländischen Blanketten kaum vor (oben Rn. 7), sichert allerdings die Kompetenzen des nationalen Strafgesetzgebers bestens ab. Der europäische Verordnungsgeber kann die Strafbarkeit im Nachhinein nur dadurch beeinflussen, dass er durch Streichung oder Änderung der Norm ein Leerlaufen des Blanketts bewirkt. Der statische Verweis hat schließlich nicht die Wirkung, dass die Ausfüllungsnorm in ihrer alten Fassung allein im Blankettgesetz fortlebt[69]. Diese Technik hat aber den Nachteil, dass Änderungen beim Verweisungsobjekt immer wieder ein erneutes Tätigwerden des nationalen Gesetzgebers, sog. Verweisungsverjüngungen[70], erfordern. Wird auf Änderungen nicht rechtzeitig reagiert, entstehen unbeabsichtigte Strafbarkeitslücken[71], nach § 2 Abs. 3 StGB und Art. 49 Abs. 1 S. 3 EU-GrCh wirken diese sogar für die Vergangenheit (u. Rn. 32).

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Um die Entstehung solcher Lücken zu vermeiden, delegiertder deutsche Strafgesetzgeber häufig die Aufgabe, Normen des aktuell maßgeblichen Europarechts näher zu bezeichnen, an den nationalen Verordnungsgeber[72]. Dies geschieht in der Regel durch ein vorgeformtes Blankett mit Rückverweisungsklausel, so z.B. bei § 17 Abs. 1 Nr. 2 AWG, § 58 Abs. 3 Nr. 2 LFGB oder §§ 48 Abs. 1 Nr. 3 und 4, 49 Nr. 6 und 7, 50 Abs. 2 Nr. 12 WeinG. Seltener ist die Variante des § 1 Abs. 3 HKG, wo der Verordnungsgeber ohne gesetzlich vorgeformtes Blankett ermächtigt wird, Zuwiderhandeln gegen bestimmte europarechtliche Ge- oder Verbote mit Geldbuße zu belegen[73]. Vorzugswürdig erscheint die Regelungstechnik jedoch nicht: Durch Einfügung eines weiteren Glieds in die Verweisungskette wird die Nachvollziehbarkeit des Gesamttatbestandes für den Bürger nicht gerade erleichtert[74]. Zudem führt der Gebrauch von Rückverweisungsklauseln oft dazu, dass den nationalen Verordnungsgebern mit Blick auf Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG allzu große Entscheidungsspielräume eingeräumt werden, was zur Verfassungswidrigkeit des Blankettgesetzes führen kann (oben Rn. 14, 16).

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Zunehmend anzutreffen sind deshalb auch Verweisungen auf die jeweils geltende Fassungeiner europäischen Verordnung, ausdrücklich etwa in § 18 Abs. 4 S. 2, Abs. 5 S. 2 AWG n.F. Aber auch schon vorher wurde dynamischverwiesen, z.B. bei § 370 Abs. 1 Nr. 2 AO, soweit sich bei Zollvergehen die Gestellungspflicht aus Art. 139 UZK ergibt, oder bei § 95 Abs. 1 Nr. 2, 3, Abs. 1a AufenthaltsG i.V.m. § 4 AufenthaltsG, die sich auf das aktuell maßgebliche Europarecht beziehen[75]. In der Literatur findet sich allerdings die Ansicht, ein Verweis eines nationalen Blanketttatbestandes auf die jeweils in Kraft befindliche europäische Verordnung verstoße generell gegen Art. 103 Abs. 2 GG[76]. Krey differenziert immerhin zwischen normergänzenden und normkonkretisierenden Verweisen; Einschränkungen folgen demnach nicht aus Art. 103 Abs. 2 GG, sondern aus dem Demokratieprinzip[77]. Satzger hält dynamische Verweise auf Europarecht grundsätzlich für verfassungswidrig, macht aber Ausnahmen für „Ordnungswidrigkeitentatbestände und Straftatbestände mit geringer Strafdrohung [. . .], die sich an eine klar abgegrenzte Berufsgruppe wenden“[78]. Diese generellen, unter dem Gesichtspunkt der nationalen Kompetenzwahrunggeäußerten Bedenkengegenüber einem dynamischen Verweis werden nach der hier vertretenen Auffassung nicht geteilt: Das unmittelbar geltende Europarecht ist kein Recht zweiter Klasse, das in seiner Legitimität im Inland irgendwie beschränkt wäre[79]. Schließlich hat der Bundesgesetzgeber in maßgeblichen Fällen gem. Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG eindeutig Hoheitsrechte übertragen. Europäische Verordnungen verfügen zudem unbestreitbar (trotz aller Defizite) über eine höhere demokratische Eigenlegitimation als nationale Rechtsverordnungen, auf die sogar typischerweise dynamisch verwiesen wird.

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Welche Verweisungstechnik zweckmäßig und erforderlich ist, hängt jedoch vom konkreten Einzelfallab. Unter dem Gesichtspunkt der Eindeutigkeit der Verknüpfung, kommt nämlich ein weiterer Aspekt zum Tragen, der jedoch nichts mit der europäischen Urheberschaft als solcher zu tun hat, vielmehr mit dem auf Unionsebene üblichen Normsetzungsstil. So ist es dem Bürger sicherlich nicht zumutbar, die bewehrten Verhaltensnormen aus einem unüberschaubaren Konglomerat von Einzelverordnungen auszufiltern. Werden etwa die Bußgeldtatbestände in den §§ 8, 8a FPersG von vier verschiedenen Verordnungen und einem Abkommen ausgefüllt[80], ist die genaue Benennung der in Bezug genommenen Rechtsquellen im Hinblick auf Art. 103 Abs. 2 GG als zwingend zu erachten. Dies wäre allerdings bei einem nationalen Blankettgesetz, welches auf ebenso viele nationale Gesetze oder Rechtsverordnungen Bezug nimmt, nicht anders. Hat man es dagegen mit Normwerken wie dem Unionszollkodex zu tun, kommen diese Kodifikationen kontinentaleuropäischen Typs schon sehr nahe; ein Blankettverweis ist dann auch ohne exakte Benennung möglich.

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a) Nach den vorgenannten Grundsätzen können nationale Straftatbestände auch durch andere internationale bzw. supranationale Normenausgefüllt werden. Völkerrechtliche Verträge werden ohnehin vom deutschen Bundestag durch Parlamentsgesetz beschlossen und gelten als einfaches Bundesrecht (Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG). Damit ist es völlig unproblematisch, wenn z.B. bei der Auslegung des Amtsträgerbegriffs in Art. 2 § 1 IntBestG a.F. das zugrundeliegende OECD-Übereinkommen[81] herangezogen wurde[82] oder der Bußgeldtatbestand des § 8 FPersG an verschiedenen Stellen von Bestimmungen des AETR-Übereinkommens[83] ausgefüllt wird.

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Wenn § 95 Abs. 1 Nr. 2a i.V.m. § 6a Abs. 1, 2 S. 1 AMG a.F. (jetzt § 2 Abs. 1 und 2, § 3 i.V.m. 4 AntiDopG), allerdings nicht nur auf das maßgebliche Übereinkommen gegen Doping[84] verwies, sondern auch auf die jeweils geltende Fassung des Anhangs (Dopingliste), mochte die Rechtsprechung sich, was die Wirksamkeit dieser Verweisung anbelangt, nur insoweit festlegen, als dass der Gesetzgeber bei Aktualisierung der Verweisungsnorm die dann aktuellen Verbotslisten in seinen Willen mit aufnimmt[85]. Die Änderungen der Verbotsliste werden nämlich nicht von einem Parlament, sondern von einer Expertenkommission des Europarates bzw. nunmehr vom Generaldirektor der UNESCO mit Genehmigung der Konferenz der Vertragsparteien des AntiDopÜbk beschlossen (dabei folgt man der Verbotsliste der Welt-Anti-Doping-Agentur), was im Schrifttum zum Teil erhebliche Bedenken hinsichtlich der Sanktionsbewehrung hervorgerufen hat[86]. Die Zulässigkeit der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen wird man hier jedoch auf Art. 24 GG stützen können[87]. Die Strafbarkeit hängt zudem von der Bekanntmachung der angepassten Dopingliste durch das BMI im Bundesgesetzblatt ab[88]. Im Außenwirtschaftsstrafrecht finden sich dagegen keine unmittelbaren Verweise auf sonstige (nichteuroparechtliche) supranationale Rechtsakte mehr. Vor der AWG-Novelle[89] waren dort zwei Varianten anzutreffen: § 34 Abs. 4 Nr. 1 AWG a.F. mit Verweis auf UN-Sanktionsmaßnahmen über den Umweg einer nationalen Rechtsverordnung und § 34 Abs. 6 Nr. 3 lit. a AWG a.F. mit direktem Verweis auf eine im Bundesanzeiger veröffentlichte UN-Resolution. § 17 Abs. 1 Nr. 1 AWG n.F. setzt nunmehr bei UN-Sanktionsmaßnahmen immer deren Implementierung durch eine nationale Rechtsverordnung voraus.