Thomas Jacob - Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess

Beispiele:

Nach einem Verkehrsunfall droht auslaufendes Öl das Grundwasser zu verunreinigen, ein Privatunternehmen wird mit dem Absaugen beauftragt; ein verbotswidrig abgestelltes Kraftfahrzeug wird abgeschleppt[152]; eine Gaststätte, in der bei einer Razzia eine größere Menge Rauschgift gefunden wird, wird geschlossen und versiegelt; ein bissiger Hund, der schon Menschen angegriffen hat, wird erschossen; ein einsturzgefährdetes Gebäude wird abgesichert; ein Pflegeheim wird wegen erheblicher Brandschutzmängel zwangsweise geräumt.[153]

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Da diese zwei Rechtsinstitute dieselbe Funktion haben, macht es wenig Sinn, dass einige Länder beide in ihr jeweiliges Landesrecht aufgenommen haben, eine Abgrenzung ist in diesen Fällen kaum möglich.[154] Im Folgenden werden die Voraussetzungen für die Anwendung sofortigen Vollzugs nach § 6 Abs. 2 VwVG und § 55 Abs. 2 VwVG NRW näher erörtert. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer unmittelbaren Ausführung ist damit vergleichbar.[155]

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Abwehr einer drohenden/gegenwärtigen Gefahr.Darunter ist eine Sachlage zu verstehen, bei der eine Störung entweder bereits eingetreten ist oder ein schädigendes Ereignis unmittelbar oder in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit bevorsteht.[156] Die in § 6 Abs. 2 VwVG ausdrücklich erwähnte Verhinderung einer rechtswidrigen Tat, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht, ist ein Unterfall einer derart akuten Gefahr für die öffentliche Sicherheit.

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Notwendigkeit.Ein Vorgehen im Wege des sofortigen Vollzugs muss ferner notwendig sein. Dies ist nur dann der Fall, wenn der Zweck der Maßnahme durch ein behördliches Vorgehen im gestuften Vollstreckungsverfahren unter den konkreten Umständen nicht erreicht werden kann.[157] Der Begriff der Notwendigkeit ist ein verwaltungsgerichtlich in vollem Umfang überprüfbarer unbestimmter Rechtsbegriff.[158]

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Handeln innerhalb der Befugnisse.Die Vollzugsbehörde handelt innerhalb ihrer Befugnisse, wenn sie dem Betroffenen die durchzusetzende Handlung, Duldung oder Unterlassung mittels Verwaltungsakts aufgeben könnte.[159]

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Weitere Voraussetzungen.Die Behörde muss das richtige Zwangsmittel auswählen und dieses in rechtmäßiger Art und Weise anwenden. Als Zwangsmittel kommen praktisch nur Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang in Betracht.[160] Bei der Art und Weise der Anwendung ist insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Einer Androhung und Festsetzung des Zwangsmittels bedarf es nicht (§§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 Satz 2 VwVG bzw. §§ 63 Abs. 1 Satz 5, 64 Satz 2 VwVG NRW).

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§ 6 Abs. 2 VwVG und § 55 Abs. 2 VwVG NRW regeln nicht ausdrücklich die Fälle, dass zwar eine Grundverfügung gegen den Pflichtigen ergangen ist, aber die weiteren Voraussetzungen des gestuften Vollstreckungsverfahrens wegen plötzlicher Eilbedürftigkeit nicht eingehalten werden können.

Beispiel:

Einem Eigentümer wird durch Verwaltungsakt unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgegeben, das schadhafte Dach seines Hauses innerhalb von drei Wochen auszubessern. Nunmehr wird für den nächsten Tag ein Sturmtief angesagt, es besteht die akute Gefahr, dass Teile des Dachs im Sturm auf die Straße stürzen.

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Auch bei einer solchen Fallgestaltung finden die Bestimmungen über den sofortigen Vollzug Anwendung. Wenn die Anwendung von Verwaltungszwang ohne vorausgehenden Verwaltungsakt zulässig ist, muss dies erst recht gelten, wenn ein Verwaltungsakt schon erlassen worden ist, wegen einer gegenwärtigen Gefahrenlage die Durchführung des gestuften Vollstreckungsverfahrens aber keinen Erfolg verspricht. Die Vollzugsbehörde darf dann von den einzelnen Vollstreckungsverfahrensakten absehen und kann sofort die erforderlichen Zwangsmaßnahmen ergreifen.[161]

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Die Rechtsnatur beider Institute ist bis heute nicht abschließend geklärt. Vieles spricht dafür, sie als Akte tatsächlichen Verwaltungshandelns anzusehen.[162] Die Annahme, in der sofortigen Zwangsanwendung sei eine schlüssige Grundverfügung enthalten,[163] wirkt fiktiv. Sie führt auch zu Schwierigkeiten, wenn der Störer nicht bekannt oder nicht erreichbar ist, da dann mangels Adressat ein Verwaltungsakt im Moment der Zwangsanwendung nicht wirksam ergehen kann (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Es bedarf insoweit der Konstruktion eines Verwaltungsakts, der zunächst adressatlos ergeht und erst in dem Zeitpunkt wirksam wird, wenn die Vollzugsbehörde durch eine nachträgliche Ordnungsverfügung mit konstitutiver Wirkung den Ordnungspflichtigen als Adressaten des sofortigen Vollzugs bestimmt.[164] Den Vollstreckungsgesetzen ist diese Sichtweise fremd, sie sehen als Verwaltungsakte nur Kostenfestsetzungsbescheide vor, durch die dem Verantwortlichen aufgegeben wird, die Kosten der unmittelbaren Ausführung bzw. des sofortigen Vollzugs zu erstatten.[165] Derartige Überlegungen sind heute auch nicht mehr erforderlich, um für den Pflichtigen einen ausreichenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz sicherzustellen. Dieser ist ebenfalls gewährleistet, wenn man den sofortigen Vollzug und die unmittelbare Ausführung als Realakte ansieht (s. Rz. 80 ff.).

Von daher bedarf es bei strenger Betrachtung auch keiner schriftlichen Bestätigung der Rechtmäßigkeit des sofortigen Vollzuges, wie sie in der Praxis immer wieder erfolgt.[166] Wenn die Behörde eine im Sofortvollzug durchgeführte Zwangsmaßnahme trotzdem bestätigen will, ist sie dazu in entsprechender Anwendung von § 37 Abs. 2 Satz 2 VwVfG befugt.[167] Diese Bestätigung dient allerdings nur Beweiszwecken und ist von daher inhaltlich kein Verwaltungsakt,[168] mit der Folge, dass sie auch nicht in Bestandskraft erwachsen kann. Geht die Behörde über diesen Zweck hinaus und trifft sie in der Bestätigung neue oder abweichende Regelungen, ist dies nicht auf der Grundlage von § 37 Abs. 2 Satz 2 VwVfG zulässig, dazu bedarf es vielmehr eigenständiger Rechtsgrundlagen.

E. Die Vollstreckung von Verwaltungsentscheidungen› III. Die Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen › 9. Rechtsschutz gegenüber Zwangsmaßnahmen

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Verfahren in der Hauptsache.Androhung und Festsetzung eines Zwangsmittels sind belastende Verwaltungsakte (s. Rz. 55, 62), gegen die die Anfechtungsklage statthaft ist. § 18 Abs. 1 Satz 2 VwVG lässt die gleichzeitige Anfechtung von Grundverwaltungsakt und Androhung im Wege der objektiven Klagehäufung zu. Die Anwendung eines Zwangsmittels stellt hingegen einen Realakt dar ( Rz. 65), der nur mit der Feststellungs- oder Leistungsklage angreifbar ist. Zu beachten ist allgemein, dass die Rechtswidrigkeit eines vorausgehenden Verwaltungsakts nicht mehr geltend gemacht werden kann, wenn dieser unanfechtbar geworden ist und keine Unwirksamkeitsgründe vorliegen. Dieser „tragende Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts“[169] kommt auch in § 18 Abs. 1 Satz 3 VwVG zum Ausdruck.[170] Die Wirksamkeit (§ 43 VwVfG) und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Verwaltungsakte ist Bedingung für die Rechtmäßigkeit der folgenden Akte und letztlich für die Anwendung des Zwangsmittels.[171] Dem Betroffenen bleibt im Einzelfall nur die Möglichkeit, bei der zuständigen Behörde das Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens und die Aufhebung des zu vollstreckenden Verwaltungsakts zu beantragen und im Falle einer ablehnenden Bescheidung dieses Begehrens Verpflichtungsklage zu erheben. Hat sich hingegen die Sach- oder Rechtslage nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts zugunsten des Pflichtigen geändert, ist die Vollstreckung von Amts wegen einzustellen (vgl. Rz. 67). Der Schuldner kann in diesem Fall entsprechend den obigen Ausführungen ( Rz. 27) Feststellungsklage erheben mit dem Begehren festzustellen, dass die Vollstreckung aus diesem Bescheid unzulässig ist.[172] Nur auf diese Weise wird ihm ein umfassender Rechtsschutz gegen weitere Vollstreckungsmaßnahmen garantiert. Er kann die Änderung der Sach- oder Rechtslage zwar auch im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen die Androhung oder Festsetzung eines Zwangsmittels einwenden, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts bezieht sich dann allerdings nur auf die Rechtmäßigkeit dieses Verwaltungsakts, nicht hingegen auf die Zulässigkeit der Vollstreckung insgesamt.[173]