Paul Craig - Ius Publicum Europaeum

47

In gewisser Weise den Gegenpol zu diesem Konzept bildet das französische Verwaltungsrecht, wie es sich im Gefolge der Revolution herausgebildet hat. In dieser spezifisch französischen Konzeption der Gewaltenteilung erscheint die mit Vorrechten und Privilegien, d.h. Befugnissen zu einseitigem Handeln ausgestattete Verwaltung als Trägerin der puissance public und des service public .[70] Sie wird als Staatsfunktion ( puissance administratif ) mit einem eigenständigen Gestaltungsauftrag begriffen, dem substantielle Handlungsspielräume verbleiben müssen (siehe z.B. Art. 34 und 37 CF). Auch Großbritannien und Schweden können der Kategorie von Verwaltungsrechtsordnungen mit einer autonom gestaltenden Verwaltung zugerechnet werden.[71]

48

Konvergenztendenzen sind freilich auch hier unverkennbar. So macht die enge Anbindung an Inhalt, Zweck und Ausmaß einer gesetzlichen Ermächtigung (z.B. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) wenig Sinn, wenn die materiellen Entscheidungen auf Ebene der Europäischen Union bereits getroffen sind, was in den Verwaltungsrechtsordnungen mit einer idealtypisch eher gesetzesvollziehenden Verwaltung zu einer gewissen Lockerung der strikten Gesetzesbindung geführt hat.

49

Einen Versuch, der Verwaltung eine größere Eigenständigkeit zu verschaffen und ihren Gestaltungsauftrag zu betonen, stellt auch die in Deutschland entwickelte sogenannte Neue Verwaltungsrechtswissenschaft dar, die das traditionell rechtsstaatlich fixierte Verwaltungsrecht um eine steuerungsorientierte, an der Effektivität der Aufgabenerfüllung orientierte Dimension ergänzen will.[72] Dies gelingt freilich ebenfalls nur um den Preis einer Lockerung der rechtsstaatlichen Determinierung des Verwaltungshandelns und einer Reduzierung des Rechtsschutzes – etwa gegenüber der Informationstätigkeit der Verwaltung.[73]

50

Auch im gewaltenteiligen Rechtsstaat ist die Verwaltung an der Rechtsetzung beteiligt: durch die Vorbereitung der parlamentarischen Rechtsetzung (dazu unter aa) sowie durch eigene Rechtsetzung (dazu unter bb).

51

Von kaum zu überschätzender Bedeutung ist die Beteiligung der öffentlichen Verwaltung an der parlamentarischen Rechtsetzung, die Vorbereitung von Gesetzentwürfen der Regierung oder auch der die Regierung tragenden Fraktionen. In Frankreich findet dies in der – in den vergangenen Jahren noch ausgebauten (Art. 39 Abs. 5 CF) – beratenden Rolle des Conseil d’État sogar institutionellen Ausdruck.[74] Angesichts der, verglichen mit dem Parlament, weit überlegenen personellen und sachlichen Ressourcen der Verwaltung ist die Vorbereitung der Gesetzgebung durch sie eine der wesentlichen Ursachen dafür, dass die parlamentarische Rechtsetzung de facto weitgehend durch die Exekutive bestimmt wird.[75]

52

In allen Verwaltungsrechtsordnungen Europas ist die öffentliche Verwaltung auch selbst zur Rechtsetzung berufen.[76] Den Spielraum, den sie dabei genießt, stecken die einzelnen Verfassungen allerdings sehr unterschiedlich ab.

53

In Deutschland und Österreich ist die Verwaltung beim Erlass von Rechtsverordnungen weitgehend auf die Ausfüllung gesetzlicher Ermächtigungen beschränkt (Art. 80 Abs. 1 GG; Art. 18 Abs. 2 B-VG); ein selbständiges Verordnungsrecht ist ihr grundsätzlich verwehrt. Vergleichbares gilt für Griechenland und Italien (Art. 76f. Cost.).[77] Etwas größer ist der Spielraum der Verwaltung, wenn sie durch Satzungen und (normkonkretisierende) Verwaltungsvorschriften in einer abstrakt-generellen Weise rechtsetzend tätig wird.[78]

54

Frankreich, Portugal und Spanien räumen der Rechtsetzung durch die Exekutive hingegen einen erheblich größeren Raum ein. In Frankreich kann die Exekutive nicht nur Verordnungen zur Durchführung von Gesetzen erlassen ( règlements d’exécution des lois ), sondern auch autonome Verordnungen ( règlements autonomes ). Sie besitzt dabei ein – im Einzelfall zu ermittelndes – Rechtsetzungsermessen.[79] Der Erlass abstrakt-genereller Regelungen ( règlements administratifs ) ist Teil der puissance publique .[80] Die portugiesische Verfassung teilt die Gesetzgebungskompetenz gar zwischen der Assembleia da República und der Regierung auf,[81] während die Verwaltung in Großbritannien grundsätzlich selbst darüber entscheiden kann, ob sie Einzelfallbestimmungen oder allgemeine Regelungen (Verwaltungsvorschriften) erlässt.[82]

55

Rechnet man – eine denkbar weite Begriffsbestimmung zugrunde legend – zur öffentlichen Verwaltung im organisatorischen Sinne die Gesamtheit der juristischen und natürlichen Personen, die Verwaltungsaufgaben erfüllen,[83] so ist die Organisation der Verwaltung das Ergebnis mitunter jahrhundertelanger Entwicklungen und insoweit politisch, geographisch und historisch kontingent.[84] Die Organisation der Verwaltung gehört daher nicht von ungefähr zu den Bereichen, in denen die Unterschiede zwischen den nationalen Verwaltungsrechtsordnungen besonders groß sind. Zumindest kennen allerdings fast alle Staaten Europas eine staatliche Verwaltung (dazu unter b) und mit Autonomie ausgestattete Verwaltungsträger (dazu unter c), öffentliche und gemischt-wirtschaftliche Unternehmen (dazu unter d) sowie die Einbeziehung Privater in der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben (dazu unter e). Die Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts, die Eingliederung der nationalen Verwaltungen in den europäischen Verwaltungsverbund (dazu unter f) und die Bewältigung der Privatisierungsfolgen (dazu unter g) stellen gegenwärtig die größten Herausforderungen an die Verwaltungsorganisation dar.

56

Zentrale Figur des europäischen Verwaltungsorganisationsrechts ist der Verwaltungsträger ( collectivité , ente pubblico ).[85] Im kontinentaleuropäischen Verwaltungsrecht – das britische Verwaltungsrecht kennt bekanntlich die Figur des Staates als juristischer Person nicht – versteht man darunter in der Regel das von der natürlichen Person des Amtswalters zu unterscheidende Zurechnungssubjekt seines Handelns, eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder eine Behörde, die Träger von Rechten und Pflichten eines Verwaltungsrechtsverhältnisses sein kann. Hinsichtlich der juristischen Personen unterscheidet man, unbeschadet weiterer nationaler Kategorisierungen, darüber hinaus regelmäßig zwischen Gebietskörperschaften und sonstigen Einrichtungen.

57

Rückgrat der Verwaltungsorganisation ist die als Einheit gedachte staatliche Verwaltung, d.h. auf dem Kontinent die dem Staat als juristischer Person des öffentlichen Rechts zugeordnete und von ihm getragene Verwaltung. Sie ist hierarchisch gegliedert (sogenanntes Linienmodell ) und – in der Regel kraft verfassungsrechtlicher Anordnung[86] – der parlamentarisch verantwortlichen Regierung nachgeordnet.[87]

58

Die Steuerung der Verwaltung durch die Regierung erfolgt mit Hilfe der Rechtsetzung sowie mit den Instrumenten der Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht .[88] Die Wurzeln dieses Modells reichen bis in die Zeit der Monarchie zurück. Gleichwohl hat es seine zentrale Rolle auch unter den republikanischen bzw. demokratischen Verfassungen keineswegs verloren, weil es die Vorstellung von der Einheit der Staatsgewalt operabel macht,[89] in idealtypischer Weise die Erledigung von Verwaltungsaufgaben unter der Kontrolle von Regierung und Parlament gewährleistet und damit zugleich für die demokratische Legitimation der öffentlichen Verwaltung sorgt.