Paul Craig - Ius Publicum Europaeum

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Die einschlägigen Rechtsbehelfe für den vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5, §§ 80a, 123 VwGO[595] haben grundlegende Modifikationen erfahren, soweit Rechtsschutz in Anspruch genommen wird, um Maßnahmen abzuwehren bzw. zu erhalten, die im indirekten Vollzug des Unionsrechts ergehen.[596] Zwar erkennt das Unionsrecht die Notwendigkeit effektiven Eilrechtsschutzes an, jedoch gewichtet es im Vergleich zum deutschen Verwaltungsprozessrecht das gemeinschaftliche Vollzugsinteresse deutlich höher. Dies verschiebt die Gewichte zu Lasten des Rechtsschutzsuchenden. Aus diesem Grund wird etwa die Unionsrecht vollziehende nationale Behörde grundsätzlich – entgegen dem Regel-Ausnahme-Verhältnis des § 80 Abs. 1 und 2 VwGO – verpflichtet sein, Verwaltungsakte gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar zu erklären.[597]

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Verschärfte Anforderungen an die Gewährung gerichtlichen vorläufigen Rechtsschutzes stellen sich auch dann, wenn inzident die Gültigkeit des Unionsrechtsakts, auf dem die nationale Vollzugsmaßnahme beruht, angegriffen wird. Eine Aussetzung kommt in diesem Fall nur in Betracht, wenn das nationale Gericht erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Unionsrechtsakts hat, die Entscheidung dringlich ist, dem Betroffenen schwere und irreparable Schäden drohen, das Vollzugsinteresse der Union angemessen berücksichtigt wird und schließlich das aussetzende Gericht die Gültigkeit des entscheidenden Unionsrechtsakts dem EuGH nach Art. 267 AEUV vorlegt.[598] Vollzieht die nationale Behörde gar eine Beihilferückforderungsentscheidung der Kommission, so ist der Betroffene auf Rechtsschutz vor Unionsgerichten nach Art. 263 Abs. 4, Art. 278 AEUV zu verweisen, während Eilrechtsschutz vor nationalen Gerichten im Interesse einer effektiven und zeitnahen Beseitigung der Wettbewerbsverzerrung grundsätzlich zu versagen ist.[599]

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Das Unionsrecht hat ein kohärentes Rechtsschutzsystem etabliert, das dem Einzelnen lückenlosen effektiven und kohärenten Rechtsschutz gegen die Unionsgewalt zur Verfügung stellt.[600] Dies bedeutet jedoch nicht, dass Rechtsschutz notwendigerweise auch durch Unionsgerichte zu gewährleisten wäre. Vielmehr hat die Rechtsprechung den Gerichtszugang nicht privilegierter Individualkläger nach Art. 230 Abs. 4 EG sehr restriktiv ausgestaltet: Individuelle Betroffenheit setzt danach voraus, dass der Kläger durch den angefochtenen Unionsrechtsakt wie ein Adressat berührt wird.[601] An der kumulativ erforderlichen unmittelbaren Betroffenheit fehlt es immer dann, wenn die Mitgliedstaaten einen Rechtsakt erst umzusetzen haben und ihnen hierbei gewisse Entscheidungsspielräume verbleiben.[602] Da Unionsrecht im Regelfall indirekt durch nationale Behörden nach Maßgabe nationalen Organisations- und Verfahrensrechts vollzogen wird, ist demnach Individualrechtsschutz zu Unionsgerichten nur ausnahmsweise eröffnet.[603]

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Auch der neu gefasste Art. 263 Abs. 4 AEUV geht insoweit nur für einen sehr begrenzten Bereich einen Schritt weiter, als er in der dritten Variante für „Rechtsakte mit Verordnungscharakter“, also für untergesetzliche Verordnungen (Art. 290 UAbs. 1 AEUV) sowie Beschlüsse, auf die individuelle Betroffenheit des Klägers verzichtet. Für alle anderen normativen Rechtsakte (Verordnungen, Richtlinien mit Verordnungscharakter) verbleibt es indes beim geltenden Recht. Klagen gegen sie sind nur unter den Voraussetzungen der zweiten Variante zulässig.[604] Auch innerhalb der dritten Variante entfalten aber die Erfordernisse des unmittelbaren Betroffenseins und des Nichtnachsichziehens von Durchführungsmaßnahmen weiterhin erheblich limitierende Wirkungen.

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Schlüsselinstrument zur Herstellung effektiven Rechtsschutzes im europäischen Rechtsschutzverbund ist Art. 267 AEUV. Der Einzelne kann nationale Gerichte um Rechtsschutz ersuchen und diese gegebenenfalls dazu veranlassen, die Frage nach der inzident bestrittenen Gültigkeit eines Unionsrechtsakts dem EuGH vorzulegen.[605] Im indirekten Vollzug handeln nationale Gerichte insoweit als funktionale Unionsgerichte.[606] Soweit es an einem anfechtbaren Vollzugsakt fehlt, behilft man sich im deutschen Verwaltungsrecht damit, im Wege unionsrechtskonformer Auslegung des Prozessrechts eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO zur Verfügung zu stellen.[607] Defizite des Rechtsschutzsystems bestehen daher im Wesentlichen nur in komplex gestuften Verwaltungsverfahren, da hier indirekter und direkter Vollzug eng miteinander verschränkt sind, was zu Transparenz- und Rechtsschutzeffektivitätsdefiziten führen kann.[608]

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen› § 74 Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Deutschland› VI. Verwaltung und Politik

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Als wirkmächtiges Leitbild in der deutschen Verwaltungskultur hat sich Max Webers Konzept bürokratischer Herrschaft erwiesen. Als dessen Kennzeichen gelten: hauptamtliches Personal, Trennung von Amt und Person, Hierarchie, Regelgebundenheit des Entscheidens, Schriftlichkeit des Verfahrens.[609] Als Optimum rationaler Verwaltung erscheint dabei eine monokratisch organisierte, auf Subordination gründende, fachlich professionalisierte und auf den möglichst präzisen Gesetzesvollzug beschränkte Verwaltung.[610] Verwaltung ist somit in Deutschland, zumal in historischer Perspektive, idealtypisch apolitisch, in ihren Entscheidungen möglichst regelgebunden und damit berechenbar; Politik und Verwaltung sind getrennte Funktionen des öffentlichen Lebens.

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Das Bild bürokratischer und hierarchischer Herrschaft war dabei von Anfang an mechanistisch überzeichnet[611] und nie in Reinform verwirklicht.[612] Es kollidiert mit der gleichfalls traditionsreichen und in der Tendenz (Stichwort: „Kommunalisierung“[613]) erheblich zunehmenden Dezentralisation („vertikale Gewaltenteilung“[614] in Gestalt von Föderalismus und Selbstverwaltung[615]), dem Kollegialprinzip[616] und der vertikalen Dekonzentration.[617] Verwaltung war daher auch in Deutschland zu keiner Zeit anspruchsloser Gesetzesvollzug, sondern kannte schon immer Elemente autonomer Gestaltungsspielräume.[618]

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Namentlich die Planungseuphorie der 1970er-Jahre[619] sowie die Renaissance planerischer Instrumente im Zuge der Umsetzung des Integrations- und Nachhaltigkeitsprinzips (langfristige Ressourcenschonung) seit den 1990er-Jahren haben die politische Seite des Verwaltens[620] wieder stärker sichtbar gemacht. Auch fand in den letzten Jahren die Rationalitätskritik am bürokratischen Modell[621] unter Politikern und Juristen immer mehr Gehör, was sich in Reformbestrebungen wie dem New Public Management bzw. dem Neuen Steuerungsmodell niederschlug. Diese Reformen führten in der Tendenz zu einer weiteren Ökonomisierung („Politisierung“) und Dezentralisierung der Verwaltung.[622]

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Ungeachtet dessen entfaltet das Modell hierarchischer Vollzugsverwaltung in Deutschland weiterhin eine erhebliche Prägekraft und verkörpert – soweit keine verfassungsrechtlich vorgesehenen oder zumindest zugelassenen sonstigen Modelle bestehen (z.B. ministerialfreie Räume, Selbstverwaltung) – das verfassungsrechtliche Grundmodell.[623] Es steht für die bürokratische, unter einem Ressortminister monokratisch und hierarchisch organisierte Verwaltung, die auch empirisch den dominanten Verwaltungstypus bildet,[624] der auch im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells nicht entfallen ist, sondern nur seine Erscheinungsform verändert hat[625].

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