Paul Craig - Ius Publicum Europaeum

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Die Bindung des Rechtsschutzes an den Zentralbegriff des subjektiven Rechts ist auch über den unmittelbaren Anwendungsbereich der §§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO hinaus anerkannt. Sie gilt für die – nicht ausdrücklich normierte – allgemeine Leistungsklage und – schon wegen der Akzessorietät zur Hauptsache – auch für den vorläufigen Rechtsschutz. Sogar für die allgemeine Feststellungsklage wird von der herrschenden Meinung eine analoge Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO befürwortet,[514] was aber abzulehnen ist, da der Gesetzgeber in § 43 Abs. 1 VwGO gerade ein „berechtigtes Interesse“ hat genügen lassen, weshalb keine (planwidrige) Regelungslücke besteht.

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Über den Garantiebereich des Art. 19 Abs. 4 GG ist der deutsche Gesetzgeber lediglich in Einzelfällen hinausgegangen. Ein Beispiel für überindividuellen Rechtsschutz ist die abstrakte Normenkontrolle des § 47 VwGO, die zumindest insoweit den Charakter eines objektiv-rechtlichen Beanstandungsverfahrens trägt, als sie auch durch eine Behörde eingeleitet werden kann.[515] Hierbei handelt es sich um einen Fall von überindividueller Klagebefugnis kraft hoheitlicher Sachwalterschaft; in diese Kategorie gehört daneben auch noch die Klagebefugnis der Vertreter öffentlicher Interessen, der Gleichstellungsbeauftragten sowie von Wirtschaftskammern.[516] Eine für das Naturschutzrecht bedeutsame Ausnahme statuiert § 64 BNatSchG, der Naturschutzverbänden (behördlich anerkannten Vereinen) ein von der Möglichkeit der Verletzung subjektiver Rechte unabhängiges Klagerecht zuspricht (sogenannte altruistische Verbandsklage).[517] Ebenfalls hierher gehört die umweltrechtliche Verbandsklage nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG, bei der der deutsche Gesetzgeber zunächst versucht hat, einen – unionsrechtswidrigen – Sonderweg („abstrakte Schutznormakzessorietät“) zu gehen, der ihm nun aber durch den EuGH abgeschnitten wurde.[518]

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Auf der Grundlage eines weiten Verständnisses von Art. 2 Abs. 1 GG (allgemeine Handlungsfreiheit) hat das BVerfG dem Einzelnen einen grundrechtlichen Anspruch darauf zugesprochen, „durch die Staatsgewalt nicht mit einem Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist“ (sogenannte Freiheit von ungesetzlichem Zwang).[519] Eine praktische Folge dieser Rechtsprechung liegt darin, dass zumindest eine staatliche Regelung, die den Einzelnen zu einem Tun oder Unterlassen verpflichtet, im Rahmen einer individuellen Anfechtungsklage auf ihre formelle und materielle Vereinbarkeit mit dem gesamten öffentlichen Recht zu überprüfen ist. Ansätze zu einer Verringerung des Schutzumfangs auf die Normen, die speziell dem Schutz der Freiheitssphäre des Adressaten zu dienen bestimmt sind,[520] haben sich bisher nicht durchzusetzen vermocht. Auf der Ebene der Klagebefugnis wirkt sich das dahingehend aus, dass die Verletzung eines subjektiven öffentlichen Rechts des Adressaten eines belastenden staatlichen Handelns immer möglich, die Klage also insoweit zulässig ist (sogenannte Adressatentheorie).[521]

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Auch der Rechtsschutz des Dritten, der ein eingreifendes staatliches Handeln begehrt oder sich gegen die Begünstigung eines anderen zur Wehr setzt, wird vielfach grundrechtlich determiniert. So ist etwa die partielle subjektiv-rechtliche „Aufladung“ von Normen des Bauplanungsrechts mit Hilfe des Topos des sogenannten Rücksichtnahmegebots[522] in der Sache nichts anderes als eine verfassungskonforme Auslegung des einfachen Rechts (norminterne Wirkung der Grundrechte). Bevor das BVerwG zu dem (vordergründig) einfachrechtlichen Drittschutzmodell des Rücksichtnahmegebots überging, leitete es den Rechtsschutz des Nachbarn des Bauherrn unmittelbar aus dem Grundrecht der Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) her (normexterne Wirkung der Grundrechte). Hiervon hat es mittlerweile – mangels praktischen Bedürfnisses – weitgehend Abstand genommen; auch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG spielt in der baurechtlichen Drittschutzjudikatur keine große Rolle mehr.[523]

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Jenseits solcher bereichsspezifischen Dogmatiken zeigt sich die „Versubjektivierung“ des deutschen Öffentlichen Rechts daran, dass unter dem Grundgesetz jedermann, dessen Rechte, Rechtsgüter oder rechtlich geschützte Interessen konkret gefährdet oder gestört sind, ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Polizei- oder Ordnungsbehörden über ein Einschreiten (formelles subjektives öffentliches Recht), gegebenenfalls (Ermessensreduzierung auf Null, insbesondere im Lichte der Grundrechte) sogar auf behördliches Handeln (materielles subjektives öffentliches Recht) zusteht. Dieses subjektive Recht schließt auch ein Einschreiten der Behörde gegen einen anderen Grundrechtsträger ein.[524]

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Auch auf den Prüfungsmaßstab der deutschen Verwaltungsgerichte hat Art. 19 Abs. 4 GG unmittelbare Wirkungen. Die Verfassung garantiert nicht nur, dass sich ein Gericht überhaupt mit dem Rechtsschutzbegehren befasst. Geboten ist vielmehr eine effektive Kontrolle, die sowohl die Ermittlung des normrelevanten Sachverhalts als auch die richtige Auslegung und Anwendung des sachverhaltsrelevanten Rechts umfasst.[525] Für das deutsche Recht ist daher eine hohe Kontrolldichte der Verwaltungsgerichte charakteristisch,[526] während in anderen Staaten, etwa Frankreich, die gerichtliche Kontrolle des Verwaltungshandelns auf bestimmte Rechtswidrigkeitsgründe beschränkt ist.[527]

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Dass die gerichtliche Kontrolle die richtige Auslegung und Anwendung des sachverhaltsrelevanten Rechts umfasst, lässt sich auf die Formel der Identität von Handlungs- und Kontrollnorm bringen.[528] Wo das Gesetz ausnahmsweise von der Grundregel der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrollzuständigkeit abweicht und der Verwaltung selbst die Zuständigkeit für die „letztverbindliche“ Auslegung und Anwendung überträgt, spricht man von einer Beurteilungsermächtigung (Lehre der normativen Ermächtigung).[529]

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Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG muss es einen sachlichen Grund für die Ausnahme von der gerichtlichen Kontrollzuständigkeit geben, der etwa darin liegen kann, dass den Gerichten eine Kontrolle aus tatsächlichen Gründen nicht möglich ist (Funktionsgrenzen der Gerichtsbarkeit). Ausdrücklich enthält kaum ein Gesetz eine Beurteilungsermächtigung (vgl. aber exemplarisch § 10 Abs. 2 Satz 2 TKG). Behördliche Entscheidungsspielräume ergeben sich daher zumeist erst konkludent im Wege der Auslegung der einschlägigen Vorschrift (Einzelnormanalyse), in engen Grenzen auch aus funktionell-rechtlichen Erwägungen[530].

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Das geltende Verwaltungsrecht enthält zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe (z.B. Zuverlässigkeit, Gemeinwohl, wichtiger Grund, öffentliches Interesse usw.), deren Auslegung, Anwendung und damit auch Kontrolle mit grundsätzlichen Schwierigkeiten behaftet ist. Teils wird hieraus gefolgert, dass aus der Unbestimmtheit eine Einschätzungsprärogative der Verwaltung folge und die Ausfüllung des Rechtsbegriffs daher nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterliege.[531] Ausgangspunkt dieser Auffassung ist, dass der Gesetzgeber die Verwaltung zu eigenverantwortlicher Entscheidung ermächtige, ihr also einen Beurteilungsspielraum übertrage, der unterschiedlich ausgefüllt werden könne, schon weil es aufgrund der Wertungsabhängigkeit und Unwiederholbarkeit der Entscheidungssituation aus normlogischen Gründen nicht nur eine richtige Lösung geben könne.

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Richtigerweise folgt jedoch allein aus der tatbestandlichen Unbestimmtheit einer Norm noch kein Beurteilungsspielraum und damit im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG auch keine Freistellung von gerichtlicher Kontrolle.[532] Die Rechtsprechung geht daher zutreffend davon aus, dass im Grundsatz eine Vollkontrolle erfolgt, hat aber ausnahmsweise im Wege der Kasuistik Beurteilungsspielräume anerkannt,[533] und zwar bei Prüfungsentscheidungen, beamtenrechtlichen Beurteilungen, Entscheidungen weisungsfreier sowie sachverständig besetzter Kollegialorgane, komplexen Prognoseentscheidungen und lediglich final programmierten verwaltungspolitischen Entscheidungen.[534]