Paul Craig - Ius Publicum Europaeum

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Im demokratischen Rechtsstaat ist das Parlamentsgesetz – ungeachtet unterschiedlicher Anpassungszwänge[409] – weiterhin das wichtigste Steuerungsmedium,[410] das durch sonstige Steuerungsformen (Organisation, Haushalt, Personal u.a.) nur ergänzt, aber nicht ersetzt werden kann. Dies ergibt sich bereits aus dem breit ausgebauten Vorbehalt des Gesetzes. Die Steuerung durch das Parlamentsgesetz kann aber, selbst wenn man Bereiche einer gesetzesfreien Verwaltung[411] von vornherein ablehnen wollte, schon wegen der jedem Normtext notwendig anhaftenden Unschärfe niemals vollständig sein. Eine Verwaltung, die nur der Vollstrecker des Parlamentswillens ist, gibt es nicht. Jeder gesetzliche Auftrag an die Verwaltung ist vielmehr zugleich eine Delegation von Entscheidungsbefugnissen. Die Verwaltung hat die Lücken des gesetzlichen Auftrags zu füllen und ist von daher auch selbst zur Gestaltung der Lebensverhältnisse aufgerufen. Eine „Übersteuerung“ kann sich für den mit einer Verwaltungsaufgabe verfolgten Zweck sogar als ineffektiv erweisen.[412]

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Die Verfügung über Finanzmittel verleiht Staatsorganen ein „Blankettinstrument zu wirtschaftlichem Handeln“[413] und damit erhebliche Macht.[414] Die „Macht des Geldes“ ist mit vielfältigen Vorgängen des Nehmens (Abgabenerhebung, staatliche Kreditnachfrage, erwerbswirtschaftliche Betätigung, Vermögensverwaltung) und des Gebens (Leistungsverwaltung, z.B. soziale Unterstützung, Subventionsvergabe, öffentliche Auftragsvergabe) verbunden, die der rechtlichen Umhegung und „Domestizierung“ bedürfen. Das Grundgesetz sorgt für diese notwendige Koordinierung staatlichen Gebens und Nehmens im Staatshaushalt.[415] Damit tritt neben die Programmierung der Verwaltung durch materielles Gesetz als ergänzendes demokratisches Steuerungsmedium die Haushaltssteuerung.[416]

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Der Haushalt wird nach deutschem Verfassungsrecht vom Parlament durch Haushaltsgesetz verabschiedet, dessen Bestandteil der Haushaltsplan ist (vgl. Art. 110 GG).[417] Die parlamentarische Haushaltsplanung ist historisch gewachsenes Hausrecht der Parlamente[418] und erfüllt – jedenfalls seinem theoretischen Anspruch nach[419] – zentrale Funktionen der Koordination exekutivischen Ausgabeverhaltens[420], der Staatslenkung und schließlich – als Voraussetzung für wirksame Finanzkontrollen[421] durch unabhängige Rechnungshöfe (vgl. Art. 114 Abs. 2 GG)[422], Parlamente, Gerichte und Öffentlichkeit – der demokratischen Legitimation und der Rechtsstaatlichkeit.[423] Im Haushaltsplan sind einzelne Haushaltstitel ausgewiesen, die die Verwaltung ermächtigen, Ausgaben für einen näher spezifizierten Zweck zu tätigen. Das Haushaltgesetz ist eine abstrakt-generelle Norm ohne Außenwirkung. Es bindet also nur die Verwaltung im Binnenverhältnis, entfaltet aber keine Rechtswirkungen zu Gunsten oder zu Lasten des Bürgers. Die Verwaltung kann namentlich die Erfüllung bestehender Ansprüche nicht mit der Begründung verweigern, es bestehe keine Haushaltsdeckung.[424] Ungeachtet dessen entfaltet das Haushaltsrecht immer dort Steuerungswirkung, wo finanzwirksames Verwaltungshandeln durch Außenrecht nicht abschließend determiniert ist,[425] also etwa in der Leistungsverwaltung.

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Vor allem in den 1990er-Jahren wurde das Haushaltsrecht in Deutschland im Zuge der Einführung des Neuen Steuerungsmodells (erneuten) Reformen unterworfen.[426] Nach § 6a HGrG können Einnahmen und Ausgaben nunmehr haushaltsmäßig im Rahmen eines „Systems der dezentralen Verantwortung“ veranschlagt werden, was zur Steigerung des Kostenbewusstseins in der Verwaltung beiträgt.[427] Überdies wurde das tradierte kameralistische Haushaltsrecht als verkrustet, bürokratisch und durch seine strikte Titelbindung unzureichend angesehen, Impulse zu wirtschaftlichem Handeln[428] in der Verwaltung freizusetzen. Das reformierte Haushaltsrecht ist daher durch Lockerungen der Haushaltsbindung der Verwaltung, insbesondere durch Eröffnung gegenseitiger Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit, flexibilisiert worden.[429] Auch die Organisation des Haushaltsvollzugs wurde grundlegend reformiert (Budgetierung, Dezentralisierung, Globalisierung, Zielvereinbarungen, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling, Personalmanagement).[430] Sowohl der Haushaltsvollzug als auch die Finanzkontrolle haben hierdurch einen signifikanten Wandel erfahren.[431]

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In seiner weitesten Bedeutung steht der Begriff der parlamentarischen Verantwortlichkeit als Oberbegriff für das Bündel von Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten, die das Recht gegenüber der vollziehenden Gewalt im Einzelnen vorsieht.[432] Dazu gehören die Möglichkeit, den Bundeskanzler mittels eines konstruktiven Misstrauensvotums durch einen neuen Bundeskanzler zu ersetzen (Art. 67 Abs. 1 Satz 1 GG), das Zitierrecht (Art. 43 GG), das Recht auf aktuelle Stunden (§ 106 GOBT), das Recht zu kleinen und großen Anfragen (§§ 100ff., 104 GOBT)[433], die Einsetzung eines Wehrbeauftragten (Art. 43b GG)[434] und das Recht zur Einsetzung von Untersuchungsausschüssen (Art. 44 GG)[435]. Darüber hinaus mag man zur Verantwortlichkeit der Regierung auch die strafrechtliche Verantwortlichkeit der Regierungsmitglieder für die während ihrer Amtszeit begangenen Straftaten zählen.

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Enger verstanden bedeutet parlamentarische Verantwortlichkeit nur die in Art. 65 GG niedergelegte Pflicht des Bundeskanzlers, der Bundesminister (streitig)[436] und der Bundesregierung[437], dem Parlament über ihre Politik Rechenschaft abzulegen und Fragen zu beantworten. Es handelt sich dabei um eine rein prozedurale Verantwortung, denn sie verpflichtet die Regierung nicht dazu, in ihrem Handeln inhaltlich den Erwartungen des Parlaments zu entsprechen. Die Regierung erfüllt ihre Verantwortung bereits dann, wenn sie dem Parlament Rede und Antwort steht. Das Grundgesetz hofft freilich auf materielle Responsivität[438] der Regierungspolitik als mittelbare Folge der verfahrensrechtlichen Regelung.

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Die Staatsaufsicht nimmt aus Gründen des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips eine Schlüsselfunktion im Bereich des staatlichen Kontrolltableaus ein,[439] auch wenn dies bei verfassungsrechtlicher Rechtfertigung sogenannte ministerialfreie Räume nicht grundsätzlich ausschließt.[440] Staatsaufsicht im Rechtssinne ist diejenige Tätigkeit des Staates, die innerhalb der dezentralisierten Verwaltungsorganisation das Verhalten eines verselbständigten Verwaltungsträgers auf seine Vereinbarkeit mit einem bestimmten, staatlicherseits vorgegebenen Richtmaß überprüft und im Falle einer festgestellten Abweichung entsprechend berichtigt.[441] Staatsaufsicht findet daher gegenüber Selbstverwaltungsträgern statt.[442] Sie beschränkt sich nicht von vornherein auf einen bestimmten Aufsichtsmaßstab, Aufsicht über die Erfüllung der eigenen (Selbstverwaltungs-)Angelegenheiten des ausgegliederten Verwaltungsträgers ist aber grundsätzlich reine Rechtsaufsicht. Bei der Fach- bzw. Sonderaufsicht, also der Aufsicht über die Erfüllung der im Auftrag oder nach Weisung des Staates wahrgenommenen Aufgaben, wird demgegenüber auch die Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns kontrolliert.[443]

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Hinsichtlich der Aufsichtsmittel ist – je nach gesetzlicher Ausgestaltung – zwischen präventiven[444] und repressiven[445] Instrumenten zu unterscheiden.[446] Jedes Eingreifen der Aufsichtsbehörde ist von einer gesetzlichen Grundlage abhängig (Art. 20 Abs. 3 GG),[447] wobei das Einschreiten in der Regel im Ermessen der Aufsichtsbehörde steht (Opportunitätsprinzip).[448] Die allgemeine Rücksichtnahmepflicht gegenüber dem Selbstverwaltungsträger verdichtet sich besonders dort, wo Selbstverwaltung grundrechtliche Wurzeln hat (Rundfunk, Wissenschaft). Hier kann und muss gegebenenfalls eine Rücknahme der Intensität, wenn auch kein gänzlicher Verzicht auf Staatsaufsicht erfolgen,[449] etwa im Sinne des Grundsatzes hochschulfreundlichen Verhaltens[450].