Francisco Ruiz de Castilla - Derecho Tributario Peruano – Vol. I

Estas apreciaciones se ven corroboradas cuando en el numeral 20 del art. 118 de la Constitución se señala que el Presidente de la República es titular de la atribución de “Regular las tarifas arancelarias”. Es decir que el Presidente de la República puede establecer las normas de detalle o ajuste con relación a la cuantía de los aranceles, mas no se encuentra facultado para crear y estructurar la integridad del arancel.

Por otra parte, en materia de Derecho Tributario es menester tomar en cuenta la parte final de la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario en la parte que señala que el Poder Ejecutivo, vía Decreto Supremo, regula la “tarifa” arancelaria y fija la “cuantía” de las tasas (que constituyen ingreso del Gobierno Nacional). De esta manera se detalla con meridiana claridad que la regulación del Poder Ejecutivo en materia de aranceles y tasas (que constituyen ingresos del Gobierno Nacional) se limita únicamente a la generación de normas de detalle o ajuste respecto a las cuantías de estas clases de tributos.

4.4. Gobierno Regional y Gobierno Local

El artículo 74 de la Constitución dispone que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales pueden crear, modificar suprimir contribuciones y tasas o establecer exoneraciones. La norma constitucional no señala cuál es el tipo de dispositivo legal que deben utilizar estas entidades de gobierno. Por su parte, el segundo párrafo de la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario precisa que los Gobiernos Locales deben recurrir a la Ordenanza para normar contribuciones y tasas. Sin embargo, en la Norma IV no se detalla cuál es el instrumento legal que tienen que utilizar los Gobiernos Regionales para normar sus contribuciones y tasas.

Lo que pasa es que la Constitución vigente data de 1993 y en esa época todavía no existía la figura del Gobierno Regional. Dentro de este contexto no era posible encontrar en el artículo 74 de la Constitución de 1993 alguna regla sobre la potestad tributaria del Gobierno Regional.

Además, hay que tener en cuenta que mediante la Ley No. 27680 publicada en el diario oficial El Peruano el 7 de marzo del 2002 se introdujo la figura del Gobierno Regional dentro de la estructura del Estado peruano.

Seguidamente, en el año 2003, aparecieron en escena los actuales Gobiernos Regionales. Luego, a través de la Ley No. 28390 publicada en el diario El Peruano el 12 de noviembre del 2004, se procedió con la modificación del texto del artículo 74 de la Constitución de tal manera que los Gobiernos Regionales pasaron a ser titulares de la potestad tributaria para normar sus contribuciones y tasas. Sin embargo, este nuevo texto constitucional no precisó el instrumento normativo que se debía utilizar. Lamentablemente la Norma IV de Título Preliminar del Código Tributario no ha sido actualizada a la luz de la reforma constitucional que acabamos de señalar de tal manera que tampoco especifica el instrumento legal que tienen que utilizar los Gobiernos Regionales para normar sus contribuciones y tasas.

Por nuestra parte consideramos que el instrumento legal bajo examen debe ser la Ordenanza toda vez que de conformidad con el inciso a) del artículo 37 de la Ley No. 27867 que recibe la denominación de Ley Orgánica de Gobiernos Regionales corresponde al Concejo Regional (órgano legislativo del Gobierno Regional) la facultad de dictar Ordenanzas. En este punto, es importante tomar en cuenta que de conformidad con el art. 15 de la Ley No. 27867 el Concejo Regional es el órgano que se encarga de la regulación de las finanzas del Gobierno Regional de tal manera que tiene competencia normativa en materia de los ingresos tributarios tales como las contribuciones y tasas.

5. PRINCIPIOS TRIBUTARIOS

Vamos a examinar los principios tributarios de nivel constitucional muchos de los cuales se encuentran expresamente previstos en el primer párrafo del artículo 74 de la Constitución.

5.1. Principio de reserva de ley

Ya hemos visto que —de conformidad con el art. 74 de la Constitución— por regla general corresponde a la ley formal u otra fuente del Derecho de rango similar (Decreto Legislativo, Ordenanza Regional u Ordenanza Municipal) la creación y estructuración del tributo.

Es importante advertir que el literal a) de la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario desarrolla este principio señalando que por Ley o Decreto Legislativo se puede establecer el hecho que es capaz de generar el nacimiento de la obligación tributaria y los elementos de la obligación tributaria: acreedor, deudor, base para el cálculo de la cuantía y la alícuota (porcentaje).

Por tanto, constituye materia reservada a la ley (formal o sustancial) la creación y estructuración inicial del tributo. Este es el contenido fundamental del denominado principio de reserva de ley.

Ahora bien, la creación del tributo viene a ser un acto fundacional que debe ser entendido en términos absolutos. Este acto es único e instantáneo. En este sentido antes del acto fundacional (antes de la ley) no existe el tributo. En cambio, después del acto fundacional (ley) existe el tributo con total integridad. Desde esta perspectiva es importante volver a destacar que el principio de reserva de ley debe ser entendido en sentido absoluto. El efecto práctico es que la creación del tributo constituye una materia que se encuentra reservada a la ley de modo exclusivo y excluyente, de tal manera que el acto fundacional del tributo nunca puede estar a cargo del reglamento o cualquier otra norma infralegal.

Cuestión distinta es la estructuración del tributo. Sobre el particular la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 0042-2004-AI/TC ha precisado que el principio de reserva de ley tiene que ser entendido más bien en sentido relativo, esto es que las normas que se encuentran en la ley inicial establecen las reglas básicas de los siguientes puntos: a) hecho que es capaz de generar el nacimiento de la obligación tributaria, y b) elementos de la obligación tributaria. A su turno las normas que forman parte del reglamento pueden completar los alcances de los preceptos que están contemplados en la ley procediendo con su desarrollo y precisión de contenidos. Desde luego las normas reglamentarias no pueden modificar las normas de base que se encuentran en la ley.

Sin embargo, en la práctica legislativa no siempre queda claro el límite entre la norma legal y la norma reglamentaria. Por ejemplo, el Impuesto General a las Ventas-IGV grava las ventas de mercaderías que realizan las empresas con sus clientes.

En este sentido, el artículo 3.a.1 de la Ley de Impuesto General a las Ventas - LIGV define a la venta señalando que consiste en: “todo acto por el que se transfiere bienes a título oneroso”. Por su parte el artículo 2.3.a) del Reglamento del Impuesto General a las Ventas - RLIGV cuando ofrece un concepto de venta señala que se trata de “todo acto a título oneroso que conlleve la transmisión de propiedad de bienes”. Como se aprecia no es la norma legal sino la norma reglamentaria la que asocia la idea de venta con la figura de la transmisión de propiedad.

Un sector puede sostener que —conforme a la norma que se encuentra en la LIGV— el concepto de venta no necesariamente requiere la presencia de la obligación de la transferencia de la propiedad del bien mueble, de tal manera que el precepto del RIGV que plantea un concepto de venta en función de la figura de la transferencia de propiedad de bienes muebles termina por transgredir los alcances de la norma que se encuentra en la LIGV.

En cambio, otro sector puede postular que en la esencia del concepto de venta siempre se encuentra la obligación de transferir la propiedad del bien mueble de tal manera que la norma reglamentaria simplemente aclara los alcances de la regla que se encuentra en la LIGV.