Francisco Ruiz de Castilla - Derecho Tributario Peruano – Vol. I

El deber de contribuir, además de poseer finalidades fiscales o financieras, también posee objetivos extrafiscales en el sentido que facilita la intervención del Estado para lograr determinados impactos en la economía y la sociedad, tal como sucede con la redistribución de la riqueza gracias a la imposición a la renta, etc.

3. POTESTAD TRIBUTARIA

La potestad tributaria tiene que ver con la capacidad del Estado para crear y estructurar tributos. La Constitución otorga al Estado esta clase de capacidad. Además, la Constitución fija las principales reglas en torno a la potestad tributaria. Aquí nos encontramos ante uno de los aspectos más importantes del proceso de juridización del poder político del Estado.

3.1. Principio de legalidad

Luego de la Revolución Francesa de 1789 aparece en escena el Estado de Derecho. Uno de los temas más importantes tuvo que ver con la regulación del poder fiscal para crear tributos, pues se trataba de una atribución del Estado que afectaba directamente a la propiedad privada.

Así las cosas, se empezó a desarrollar la versión contemporánea del principio de legalidad que se resume en la siguiente máxima: “no hay tributo sin ley”.

Se trata de que la sociedad debe consentir la creación de los tributos. Sobre este particular se asume que la sociedad se encuentra debidamente representada en el Parlamento. A su turno este poder del Estado, mediante cierto proceso puede llegar a aprobar la ley de creación de un tributo.

Aquí nos encontramos ante una legitimación o aceptación social del tributo de tipo formal en la medida que el acento se encuentra puesto en el procedimiento para la creación del tributo.

También se debe tener presente que desde fines del siglo XX viene ganando considerable fuerza la posición que sostiene que la legitimación del tributo debe ser sobre todo de tipo material. Un tributo es aceptable por la sociedad si va seguido de un gasto público eficiente. En otros términos, un tributo es legítimo si financia un gasto del Estado que logra mejorar de modo efectivo la calidad de vida de las personas.

4. LA POTESTAD TRIBUTARIA EN EL PERÚ

En nuestro país la base legal más importante en materia de potestad tributaria se encuentra en el primer párrafo del artículo 74 la Constitución. En esta norma podemos advertir la distribución de la potestad tributaria de tal manera que se determina lo siguiente: a) órgano específico que pasa a ser el titular de la potestad tributaria, b) tipo de norma legal que tiene que ser empleada, y c) clase de tributo que puede ser objeto de regulación.

A continuación, se revisan los aspectos más importantes que tienen que ver con la distribución de la potestad tributaria en el Perú en función de los tres niveles de gobierno que son de orden nacional, regional y local.

4.1. Congreso de la República

El Congreso de la República —mediante ley— puede crear, estructurar, modificar y eliminar impuestos, contribuciones y tasas. Mas adelante veremos que esta regla general posee dos excepciones que tienen que ver con: a) aranceles (impuesto a las importaciones) y tasas que constituyen ingresos del Gobierno Nacional, y b) contribuciones y tasas que financian a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.

4.2. Poder Ejecutivo: Decretos Legislativos

Previa delegación de facultades prevista en el primer párrafo del art. 104 de la Constitución, el Poder Ejecutivo —vía Decreto Legislativo— puede crear, estructurar, modificar y eliminar impuestos, contribuciones y tasas. Ya hemos advertido que la extensión de esta actividad legislativa posee dos excepciones que serán explicadas más adelante.

Por otra parte, conviene destacar que en el país las reglas tributarias más importantes se encuentran previstas en los Decretos Legislativos. En efecto el actual Código Tributario proviene del Decreto Legislativo No. 816 de abril de 1996, el Impuesto a la Renta aparece regulado en el Decreto Legislativo No. 774 de diciembre de 1993, el Impuesto General a las Ventas se encuentra normado por el Decreto Legislativo No. 821 de abril de 1996 y los tributos municipales están regulados en el Decreto Legislativo No. 776 de diciembre de 1993.

4.3. Poder Ejecutivo: Decretos Supremos

El Poder Ejecutivo —esta vez mediante el Decreto Supremo— puede normar aranceles y tasas que constituyen ingresos del Gobierno Nacional.

Aquí surge un problema. En la parte inicial del primer párrafo del art. 74 de la Constitución se señala que —tratándose de tributos— la creación, modificación, derogación o exoneración puede ser por Ley o Decreto Legislativo. Mas bien en la parte final del primer párrafo del art. 74 de la Constitución se dispone que los aranceles y tasas (que constituyen ingresos del Gobierno Nacional) se “regulan” mediante Decreto Supremo. ¿Qué alcance tiene esta regulación? En otros términos: ¿Mediante Decreto Supremo el Poder Ejecutivo puede crear aranceles y tasas (que constituyen ingresos del Gobierno Nacional)?

Se debe comenzar por resaltar que en la parte inicial del primer párrafo del art. 74 de la Constitución se hace referencia a la creación, modificación, derogación y exoneración del tributo, quedando cubiertas prácticamente todas las posibilidades normativas que pueden ser desarrolladas en torno al tributo. Además, esta parte de la norma se dirige precisamente al “tributo”, de tal manera que se encuentran comprendidos todos los impuestos, contribuciones y tasas sin excepción. Finalmente, resulta de la máxima importancia destacar que la norma bajo análisis señala de modo expreso que la creación, modificación, derogación y exoneración de tributos se lleva a cabo “exclusivamente” por Ley o Decreto Legislativo.

En suma, la regla general es que todo desarrollo normativo sobre el tributo se realiza por Ley o Decreto Legislativo. Por tanto, incluso los aranceles y tasas (que constituyen ingresos del Gobierno Nacional) se crean, modifican, derogan y exoneran mediante Ley o Decreto Legislativo. Con relación al tema específico de la determinación de la cuantía de los aranceles y tasas corresponde a la Ley o Decreto Legislativo el establecimiento de las reglas de base.

Entonces: ¿Qué alcance tiene la “regulación” que puede ser desarrollada por el Poder Ejecutivo —vía Decreto Supremo— en materia de aranceles y tasas (que constituyen ingresos del Gobierno Nacional)? Debe entenderse que la referida regulación tiene que ver solamente con las normas de detalle o ajuste respecto de la cuantía de la obligación tributaria, ciertamente respetando las reglas de base que ya han sido establecidas con antelación por la Ley o Decreto Legislativo. Este planteamiento resulta ser el más coherente desde el punto de vista del Derecho Constitucional y Derecho Tributario.

En efecto, en materia de Derecho Constitucional conviene tomar en cuenta que nuestra organización política responde al modelo de Estado democrático de Derecho que se encuentra consagrado en el art. 43 de la Constitución. Además, se debe considerar el principio de reserva de ley que posee mención expresa en el primer párrafo del art. 74 de nuestra Constitución. En virtud de ambas normas constitucionales cabe afirmar que solo la sociedad —democráticamente representada en el Parlamento— puede autorizar la creación de obligaciones tributarias a favor del Estado que van a ser de cargo de los privados. Detrás de estas reglas se encuentra el principio de autoimposición que constituye una de las bases del Derecho Tributario contemporáneo. Por tanto, cuando se trata de aranceles y tasas que constituyen ingresos del Gobierno Nacional la facultad normativa del Poder Ejecutivo vía Decreto Supremo solo puede ser muy restringida, de tal manera que se limita al establecimiento de normas de detalle o ajuste respecto a las cuantías de estas clases de tributos.