AAVV - Naciones y estado

el actual preconsituyente no es neutral; quiere un Estado regional, pero con un punto de precaución o de cuquería no lo declara. El constituyente republicano del 31 resulta más sincero y más prudente. No impuso la autonomía a nadie, ni la reconoció sólo a unos pocos, ni impidió que cualquiera que aspirase a ella la obtuviese. El anteproyecto, por el contrario, generaliza oblicuamente la fórmula, la impone sutilmente, siguiendo el impulso de la carrera hacia las «preautonomías» que estamos presenciando. Parece como si esta generalización del fenómeno autonómico pretendiese diluir la intensidad de unos casos singulares cuyo tratamiento diferencial corriese el riesgo de ser presentado como privilegio. 59

Es significativo señalar que Peces Barba entendía que la generalización de las autonomías era una forma de «Estado regionalizado» y que esta era la traducción de «federalismo funcional y orgánico» del PSOE. 60Aunque el PSOE terminó apoyando la propuesta de diferenciación territorial final (subsumida en un modelo de más largo alcance y tras un acuerdo con UCD ya en la Comisión del Congreso), parece claro que, con mucho, la propuesta generalista inicial era la preferida por Peces Barba. 61

Para el ponente Miquel Roca, en el primer anteproyecto «se otorga a territorios sin conciencia de identidad nacional un mismo tratamiento que a unas nacionalidades muy consolidadas», pero lo cierto es que su valoración no era aparentemente negativa, pues, de manera algo optimista afirmaba incluso que el borrador reconocía la «plurinacionalidad» de España. 62

Tras el primer anteproyecto de Constitución de diciembre, y en un proceso de confección más amplio y complejo –entre otras cosas por las tensiones internas en UCD que acabaron con la marginación de Herrero de Miñón, por ejemplo–, 63«tumultuoso», de idas y venidas y reuniones secretas, en la versión del título VIII que pasaría a ser votada en la Comisión Constitucional, UCD (de acuerdo finalmente con la minoría catalana pero también con representantes catalanes de PSOE y PCE, aunque no por los mismos motivos) 64había acabado por proponer una vía diferenciada de acceso a la autonomía, la que entraría finalmente en el redactado del artículo 151. 65Se trataba, sin duda, de una vía pensada para Cataluña, País Vasco y Galicia, aunque dejaba la puerta abierta a otros territorios, como en efecto sucedería, de manera no claramente planificada y que generalizaba a la baja, en principio, pero no en su horizonte o techo final, al resto. En uno de los primeros comentarios sistemáticos de la Constitución, Óscar Alzaga ya defendió que el título VIII, y en concreto el artículo 151, estaba pensado como una expresión de singularidad para Cataluña, País Vasco y Galicia, de manera que se les garantizaran sus demandas sin impedir a otros en el futuro seguir un camino parecido, si así lo deseaban. Según Alzaga, el texto constitucional era «casi federalista para Cataluña y el País Vasco», moderadamente regionalizable para otros «pasando por situaciones intermedias». 66Por ello, en la ponencia del congreso de UCD de octubre de 1978 se argumentó que «la autonomía, concebida como derecho, no conduce a un Estado plenamente regional, dado que es posible que parte del territorio esté constituido en Comunidad autónoma y parte no». 67

Parece ser que la idea de plantear la celebración de un referéndum, el endurecimiento de las mayorías necesarias y conformación como ley orgánica, todo con la voluntad de dificultar y hacer más excepcional esta vía, fue de Fernando Abril. 68Aunque es difícil creer que a esas alturas del proceso (y procedimiento) general de negociación no contara con el aval de Alfonso Guerra. Miquel Roca y Solé Tura consiguieron que, a diferencia de lo sucedido con el Estatuto de 1932, el procedimiento de aprobación sometiera el mismo texto al electorado y cámaras general y autonómica. 69

Por la naturaleza misma del proceso constituyente (enmarcado en una evolución tutelada desde las estructuras jurídicas del régimen anterior) la insistentemente presente afirmación de la «indisolubilidad» de la unidad nacional estableció un límite jurídico y simbólico al terreno de juego de la propia descentralización. Es lo que sucedería, precisamente, en el proceso de redacción del artículo segundo. 70Entre la primera redacción y la definitiva, como es bien sabido, el derecho a la autonomía pasó de ser fundamento de la Constitución a reconocida por esta, mientras con marcial soniquete se remachaba, por fin, la inclusión de la «indisoluble» unidad y aparecía la idea de nación española en su redactado, algo escrupulosamente evitado en el primer borrador. 71

Con todo, en la redacción de este artículo (aunque de manera significativa quedó eliminado del título VIII, donde estuvo inicialmente presente) la inclusión del término nacionalidades junto al de regiones , a propuesta de Miquel Roca, puede considerarse un logro del nacionalismo catalán y del conjunto de la izquierda (pues en UCD era un término visto con enorme dificultad ante casi insondables presiones extraparlamentarias). 72De hecho, algún ponente, como Gabriel Cisneros, ha llegado a afirmar: «Quizá el reproche que yo me sigo haciendo y que podemos hacer a la posición de los ponentes de la UCD es que el término de nacionalidades se entregó demasiado pronto, prácticamente en algunas de las primeras reuniones de la ponencia, cuando hubiera sido una prenda de negociación valiosísima, aunque hubiera podido entregarse o reconocerse al final». 73Casi sobran las palabras.

Aunque en la práctica inmediata ello no implicaba nada demasiado concreto, teóricamente –y por tradición– quedó claro en los debates constitucionales que se equiparaba a nación y que aunque sin carga soberana efectiva sí tenía una fuerza simbólica clara. 74En realidad, quedó en el terreno de lo implícito (ampliamente entendido así en su momento, desde luego) que este concepto se refería concretamente a Cataluña y Euskadi y tal vez a Galicia. En el documento político del primer congreso de UCD, de octubre de 1978, se afirmaba que:

Para UCD la contraposición entre nacionalidades y regiones no conduce al establecimiento de regímenes autonómicos diversos para unas y otras. El término de nacionalidades significa un mayor y más intenso sentido de autoidentificación, de una más amplia conciencia del hecho diferencial, detectable, por lo general, por el sentimiento reivindicativo y restitutorio de instituciones propias, por la existencia de una cultura y de una lengua de la Comunidad.

Por su parte, Gregorio Peces Barba, ante el Pleno del Congreso defendió el término, frente a la posición excluyente de Federico Silva. Pero su intervención tenía un doble filo. Para Peces Barba: «la existencia de España como nación no excluye la existencia de naciones en el interior de España; nacionescomunidades, no debe llevarnos a una aplicación rígida del principio de las nacionalidades tal como se formuló por los liberales en el siglo XIX, de que cada nación debe ser un Estado independiente». 75De esta manera, defendía a la vez la pluralidad nacional, encubierta en la fórmula «nacionalidades», tanto como la vaciaba de sentido de cara al cuestionamiento (por parte de esas mismas nacionalidades) del Estado que la Constitución iba a instituir. Y es que, por muy sorprendente que haya podido parecer después, en el periodo constituyente afirmar que además de la Nación común existían en su seno «otras identidades nacionales» era moneda común (excepto en AP), aunque su valor de cambio fuese más dudoso. 76

Ciertamente, la izquierda cedió (en realidad ya había cedido antes) en la defensa del derecho de autodeterminación (defendida finalmente en la Comisión Constitucional solo por Francisco Letamendía y con el voto del PNV, que de todas formas no quería incorporarla a la Constitución) y sobre todo en la defensa explícita del federalismo. Creer, como hicieron socialistas y comunistas ya en el proceso de aprobación final de la Constitución y han hecho después, que el modelo adoptado era en el fondo federal y por tanto se cumplimentaron sus planteamientos originales es algo que responde a otras lógicas que poco o nada tienen que ver con el estudio de lo que sucedió.