AAVV - Naciones y estado

Pero lo cierto es que la UCD no lograba elaborar una dirección clara para los procesos autonómicos. En apenas tres años el Ministerio de Administraciones Territoriales tuvo cuatro titulares: Manuel Clavero, Antonio Fontán, José Pedro Pérez-Llorca y Rodolfo Martín Villa. Aunque es cierto que su contribución directa a la elaboración de los estatutos vasco y catalán fue escasa, las diferencias en sus planteamientos fue notable, y no facilitó las cosas. 96

El tormentoso trámite final de la autonomía andaluza (y en otro sentido la gallega) evidenció las contradicciones que el doble mecanismo de acceso al autogobierno despertó en la derecha española (pero también en la izquierda). De hecho, los acuerdos autonómicos de julio de 1981 (basados en el informe de una comisión de técnicos encabezada por García de Enterría y no por el Parlamento) 97impulsados urgentemente tras el golpe de estado del 23 de febrero 98evidenciaron que tanto la UCD como el PSOE habían decidido finalmente primar la que fue abusivamente denominada «racionalización» del proceso autonómico (como si la responsabilidad estuviera en el consabido sarampión autonomista y no en la pobre ejecución desde el Gobierno), una denominación que se había extendido en muchos medios de opinión. 99El presidente Calvo Sotelo, sin embargo, señaló que la voluntad de acuerdo era ya anterior al golpe. Aunque hay no poco de racionalización retrospectiva en esta afirmación (que pretende desvincular las decisiones tomadas de toda cesión ante el golpismo), lo cierto es que traduce un clima compartido. 100Cabe destacar en este sentido las acciones emprendidas por el ministro de Administración Territorial desde septiembre de 1980 (y que había sido encargado de presidir una comisión de su partido al respecto desde el año anterior) que así lo indican. 101Pero en las propuestas de Martín Villa de diciembre del mismo año se insistía en aspectos que iban más allá de la «racionalización» y que adoptaban un tono restrictivo notable. Así, por ejemplo, desde el Ministerio se proponía restringir explícitamente el uso de los términos nación , nacional e incluso nacionalidad para referirse a España, así como una nueva insistencia en la «garantía» del uso y enseñanza del castellano. 102

A la postre, este contexto se tradujo en un proceso de generalización y tendencia a la homogenización de los marcos autonómicos más allá de los cuatro territorios que habían optado por la vía del 151 (aunque Valencia –que fue el primer caso de viraje cuando ya se cumplían los prerrequisitos de la vía 151– y Canarias tuvieron un posterior tratamiento competencial) que acabó siendo conocido como «café para todos». Cualquier opción deliberada por la «asimetría» quedaba así sacrificada. Un proceso que iba en la línea que siempre propugnó García de Enterría, que se plasmaría en la LOAPA. 103El escenario cambió notablemente y por ello hay razones para creer con Herrero de Miñón que, de hecho, «la configuración actual del régimen autonómico no es resultado de la Constitución, donde por cierto se trató de prever un sistema distinto, sino de los pactos autonómicos». 104Ya en agosto de 1981 Rafael Ribó, diputado autonómico del PSUC, había advertido de que «Si el pacto autonómico llega a aplicarse representará, en la práctica, una reforma de la Constitución en el terreno autonómico. El PSOE y UCD bajo el cobijo y la protección de la pretendida objetividad de unos expertos […] se disponen a reformar ilegalmente el Título VIII de la Constitución, vaciándolo de contenido». 105

Con una comparación tan poco apropiada como reveladora (y no sin advertir que no «quiero que me den ese título, pero me lo merecería»), Leopoldo Calvo Sotelo afirmaría algunos años más tarde que «Yo hubiera querido ser el Javier de Burgos de las autonomías». 106

Se dibujó a la postre un mapa de un país a varias velocidades. Irónicamente, el resultado ha sido un sistema «asimétrico» (o «no-simétrico»…) de facto , al distinguir distintas vías de acceso a la autonomía (la de los artículos 143, 151 y 144, además de otros procedimientos, como las disposiciones adicionales y transitorias al texto constitucional) y sancionar sin resolver (pues no se indica explícitamente qué territorio corresponde a una u otra definición ni vincula explícitamente la vía de acceso o competencias) la diferencia entre nacionalidades y regiones. 107Además, contempla dos territorios, Navarra y País Vasco, con un sistema de financiación propio y el reconocimiento de unos derechos históricos (preconstitucionales pero reconducidos), y un régimen fiscal específico para Canarias. 108El mapa autonómico contempla finalmente hasta siete comunidades uniprovinciales, diez multiprovinciales y dos ciudades en situación especial, como son Ceuta y Melilla (que solo aprobarían sus estatutos de Ciudades autónomas en 1995); se mantienen las diputaciones provinciales (pero no en las comunidades uniprovinciales) pero también existen cuatro diputaciones forales, así como cabildos insulares y consells insulars en Canarias y las Islas Baleares respectivamente.

A este respecto, la sui generis naturaleza federal de la Constitución y del Estado de las autonomías ha acabado por ser materia de debate académico, aunque con evidentes implicaciones políticas. La definición del Estado autonómico como «sistema federal con hechos diferenciales» muestra la dificultad taxonómica del proceso español. 109No es un tema menor que no aparezca mención alguna a la naturaleza federal en la Constitución, aunque es cierto que tampoco aparece en casos como Estados Unidos, Canadá o mucho menos Gran Bretaña, y ello no es obstáculo para que de facto lo sean. Pero, en mi opinión, tampoco debe olvidarse que, como se plasmó en el artículo segundo de la Constitución, en el tema de la soberanía se excluyó de manera deliberada una fundamentación federalista. En palabras de Gregorio Peces Barba (que recordemos que había defendido la idea de España como una nación de naciones): «…no queríamos en ningún caso que se pudiese apoyar en la Constitución un federalismo originario, y no solo organizativo, consistente en defender una soberanía propia a las nacionalidades, basada en una torcida aplicación del principio romántico de que cada nación tiene derecho a ser un Estado independiente, y en un desconocimiento de la realidad histórica de España». 110De hecho, para el Tribunal Constitucional, la Constitución «no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ella, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones “históricas” anteriores». 111

Es interesante que en el proceso de tramitación del Estatuto de Cataluña (el llamado Estatut de Sau) durante los meses de junio a agosto de 1979 se modificara la redacción del artículo 1.3, donde figuraba que «los poderes de la Generalitat emanan del pueblo». Tras la oposición de UCD (pero no inicialmente del PSOE), la redacción final fue: «Los poderes de la Generalitat emanan de la Constitución, del presente Estatuto y del pueblo». El texto fue aprobado por la Comisión Constitucional y la delegación de la Asamblea de Parlamentarios, con la oposición de Heribert Barrera. En el debate final de aprobación del Estatuto (y tras nada plácidas intervenciones por su parte en sesiones previas a propósito de la financiación) Alfonso Guerra afirmó: «estamos dando un paso importante para la concreción, la realización de Cataluña como una identidad nacional» y todo ello tras afirmar seguir defendiendo la idea federal de los socialistas. 112

La declaración posterior de inconstitucionalidad de buena parte de la LOA-PA (que los parlamentos catalán y vascos habían denunciado, además de otras fuerzas de la izquierda comunista) 113no modificó en absoluto esta realidad bá-sica.