AAVV - Planificación y patrimonio territorial como instrumentos para otro desarrollo

Algunos de estos proyectos han consistido en la realización de planes territoriales de escala POT (Plan Estratégico para el Desarrollo del Pirineo), en la formulación de estrategias de escala subregional (Plan de Desarrollo Local Sostenible del la Cuenca de los rios Irati-Aragón), o en investigaciones sobre políticas sectoriales (polígonos industriales, transporte de viajeros...).

2.5.6. Sistema de Evaluación Territorial

Además de todos los contenidos la labor fundamental del OTN es el seguimiento en la implementación de los planes y políticas con incidencia en el Territorio: fundamentalmente la ETN y los POT.

Esta función se realiza a través de los instrumentos que se describen a continuación:

- El sistema de indicadores Territoriales de Navarra

- Las Memorias Bienales e Informes de Vigencia

2.5.7. Movilidad, Logística y Transporte

Como novedad del año 2014 el Observatorio Territorial de Navarra ha incorporado las líneas de trabajo de la Agencia Navarra de Logística y Transporte que se irán completando con servicios de apoyo al sector y al departamento en las materias de movilidad, logística y transporte de viajeros.

3. EL SISTEMA DE INDICADORES TERRITORIALES DE NAVARRA (SIOTN)

3.1. ORIGEN DEL SIOTN

La primera propuesta de indicadores territoriales en la Comunidad Foral nace con la aprobación de la ETN. Como hemos dicho, la ETN se basa en seis principios que sintetizan el desarrollo territorial sostenible: la competitividad, la cohesión social, la sostenibilidad, el policentrismo, la accesibilidad y la gestión del patrimonio natural y cultural. Para su evaluación, la ETN definió un sistema de indicadores en el que proponía dos conjuntos de indicadores: los indicadores de situación y los de seguimiento. Los primeros ofrecían una descripción de la situación de Navarra en un momento determinado en función de esos seis grandes principios, traducidos en indicadores sintéticos de entre 15 y 20 variables cada uno. Por su parte, los indicadores de seguimiento estaban relacionados con las políticas y las estrategias planteadas en el documento.

En la práctica la complejidad de este sistema ha dificultado demasiado su interpretación, evaluación y actualización. De hecho, los indicadores de la ETN han sido por este motivo un tema muy debatido. Ya en el momento de elaboración de la “I Memorial Bienal de la ETN (2005-2006)”, varios departamentos del Gobierno de Navarra sostuvieron que los indicadores establecidos por la ETN no eran apropiados para medir el avance de ciertos temas que figuran bajo su responsabilidad. Los aspectos más criticados fueron precisamente la complejidad del sistema, su escasa transparencia (los indicadores sintéticos tienen un alto nivel de abstracción) y, finalmente, la complicación que supone tener que calcularlos cada dos años cuando, en muchos casos, las fuentes se actualizan con una periodicidad desaio años.

Por esta razón, el OTN ha decidido plantear un nuevo sistema de indicadores territoriales con dos finalidades muy concretas:

- evaluar de forma numérica el impacto de los instrumentos de planificación territorial de Navarra, particularmente la ETN y los POT,

- facilitar la toma de decisiones en materia de ordenación del territorio, tanto en la elaboración de los Planes de Ordenación Territorial (POT), Planes Directores de Acción Territorial (PDAT), Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS), Estrategia y Modelo de Ordenación Territorial (EMOT), Planes Urbanísticos Municipales (PUM), como en las decisiones del día a día.

El Sistema de Indicadores Territoriales de Navarra (SIOTN) posee gran valor añadido en varios aspectos. En primer lugarse están definiendo nuevos indicadores específicos de temática territorial, como la compacidad, complejidad o accesibilidad; segundo, se territorializan indicadores de otras temáticas; tercero, se relacionan los indicadores, en la medida de lo posible, con las directrices y objetivos de la ETN y los POT.

Esas características permiten que en los procesos de planificación en Navarra se disponga de una base sobre la que se puedan ir debatiendo y precisando los objetivos de cada plan, ya que el sistema no establece los valores deseables de cada indicador.

La estructura de indicadores plantea cuatro ejes principales, que se corresponden con los capítulos de los POT: “Patrimonio natural y cultural”, “Sistema urbano”, “Comunicaciones, transportes e infraestructuras” y “Coordinación”. De ellos derivan diferentes temas (vid. Tabla i) que, a su vez, se dividen en subtemas reflejados en, aproximadamente, 130 indicadores.

En la medida de lo posible los escogidos se han integrado en el sistema indicadores que ya están siendo utilizados en otras regiones y países, como por ejemplo los indicadores de la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible, para facilitar los ejercicios de comparación sobre el posicionamiento de Navarra respecto a España y Europa. No obstante, en muchas ocasiones no existen indicadores nacionales o internacionales que reflejen satisfactoriamente los objetivos específicos de los instrumentos de planificación en Navarra, en esos casos se ha optado por crear un indicador propio.

Otra decisión expresa, en atención a la crítica realizada sobre la ETN, ha sido la utilización de indicadores simples y no construir nuevos indicadores sintéticos.

Uno de los criterios básicos del sistema es la comparabilidad del mismo fenómeno a diferentes escalas. Para tal fin se ha incorporado, en la medida posible, el indicador a nivel europeo, español, navarro y también el referido al nivel de las “subáreas ETN”. Esta última unidad territorial es una división propuesta en la Estrategia para facilitar la planificación supramunicipal (equivalente a una hipotética NUTS 4 o LAU1). El uso de las subáreas en lugar de los municipios sirve para conseguir dos objetivos: evita distorsiones estadísticas que pueden producirse por las pequeñas dimensiones de los municipios de Navarra y también sirve como herramienta para poner en práctica los análisis, el debate y la planificación a esa escala, inusual hasta ahora en Navarra.

En comparación con los indicadores de la ETN, en esta nueva batería de indicadores para los instrumentos de planificación territorial y urbanística existe una reducción del número de temas, debido a que algunos de ellos se consideran como muy poco o nada influenciares por los POT, como por ejemplo el nivel educativo o los niveles de exportaciones. A su vez, se han incluido temas muy territoriales, como la accesibilidad o el grado en que se implementa el modelo de desarrollo territorial.

Queda patente que el diseño de un sistema de indicadores es una tarea complicada, más si se trata de un sistema que debe ser útil para los instrumentos de planificación, cuyos objetivos son relativamente abstractos. El sistema construido en Navarra tiene como finalidad facilitar la evaluación de los diferentes planes, estrategias o políticas desde la visión territorial, y en especial, las políticas territoriales.

No se puede hablar de un sistema definitivo. En la medida en que se van definiendo objetivos más concretos se podrán irañadiendo indicadores (porejemplo sobre calidad paisajística o intensificación en nodos de comunicación). También hace falta pensar de qué manera se puede evaluar el conjunto de indicadores con un marco de valoración integral.

Tabla 1. Estructura del Sistema de Indicadores Territoriales de Navarra

El elevado volumen de información (más de 250 fuentes empleadas hasta la fecha) y los análisis complejos requeridos por SIOTN, un Sistema de Indicadores diseñado para medir la evolución del desarrollo territorial, hace imprescindible la implantación de un Sistema de Información Geográfica (SIG) para sustentar la operación.