Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Esta integración es denominada en el texto legal como “evaluación ambiental y territorial”, lo que recuerda algunas experiencias germanas, e integra en un mismo procedimiento los tres expedientes que con la legislación inmediatamente anterior a la LOTUP se tramitaban en paralelo, complicando y alargando los tiempos de tramitación: el territorial o urbanístico, el ambiental y el paisajístico.

Esta evaluación ambiental y territorial de los planes deja de ser un trámite adicional o de examen final de éstos y pasa a identificarse como el procedimiento mismo de su elaboración. Con esta integración se pretende posibilitar una colaboración continuada entre el órgano promotor y el órgano ambiental, eliminando incertidumbres y mejorando la seguridad jurídica de los distintos agentes territoriales implicados.

El procedimiento involucra tempranamente a las distintas Administraciones intervinientes y debe asegurar una visión coordinada y unitaria de los distintos aspectos ambientales, territoriales y funcionales de los planes, lo que debe evitar los habituales y continuos procesos de corrección y/o de reelaboración de los mismos.

B. La extensión de la acción comunitaria a partir de limitados títulos económicos. El caso de la política de cohesión económica, social y territorial

La política de cohesión está en buena parte inspirada en la teoría clásica francesa de los polos de desarrollo, de honda tradición también en la experiencia histórica española. La evidente dimensión territorial de la tradicional Política Regional Europea, posteriormente denominada de “Cohesión Económica y Social” ha hecho que haya sido rebautizada tras el TFUE como política de “Cohesión Económica, Social y Territorial” (Título XVIII). También en el fallido proyecto de Constitución europea (artículo III-220).

La cohesión territorial refuerza y supera la noción de cohesión económica y social, integrando planificación física y económica, así como los objetivos de competitividad, equilibrio y sostenibilidad 166.

Esta competencia habilita a la Unión Europea a desarrollar acciones encaminadas a reforzar la cohesión en su triple vertiente económica, social y territorial, con el fin de paliar los desequilibrios existentes dentro del territorio de la Unión y de promover un desarrollo armonioso del conjunto del mismo. Sin duda es la principal o única competencia comunitaria en la que basar una clara intervención de la UE en materia de ordenación del territorio 167.

No se trata solamente, pues, de una competencia en virtud de la cual la UE puede desplegar sus propias políticas, sino que es también de una de las finalidades perseguidas por ésta, debiendo estar presente en todas sus políticas.

Esta competencia comunitaria, que se enmarca dentro de la concepción amplia de la ordenación del territorio, tiene en la actualidad una gran repercusión en algunos ámbitos territoriales de la UE, como son las regiones menos favorecidas o las zonas rurales, pues en ocasiones tiene mayor peso económico que muchas de las acciones de política regional llevadas a cabo por los propios Estados miembros y las instancias administrativas regionales. Es también, por ejemplo, a través de esta política, como se ha podido conseguir la reconversión de varios sectores industriales.

Asimismo, sabemos que, para llevar a cabo esta política, la UE se ha provisto de numerosos instrumentos financieros de fomento que interrelacionan claramente con la ordenación del territorio 168, principalmente de los siguientes:

- Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), creado en 1975 y que, en la actualidad, debe contribuir a todos los objetivos temáticos, centrándose en ámbitos de inversión vinculados al contexto empresarial y en la prestación de servicios a los ciudadanos en determinados ámbitos.

- Fondo Social Europeo (FSE), programado principalmente con arreglo a los siguientes objetivos temáticos: empleo y movilidad laboral; educación, competencias y aprendizaje permanente, promoción de la inclusión social y lucha contra la pobreza; y refuerzo de la capacidad administrativas.

- Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER).

- Fondo de Cohesión (creado en virtud del TUE), y centrado en la mejora del medio ambiente, el desarrollo sostenible y la Red Transeuropea de Transporte.

- Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

- determinados préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

A través de algunos de estos fondos, la UE impone sus propias directrices (no vinculantes) al ejercicio de las competencias de los Estados miembros.

Resulta de especial interés la cuestión de la difícil compatibilidad entre el sistema de ayudas públicas contempladas en el marco de la política de cohesión territorial y el Derecho de la Competencia 169. Ello por cuanto que la Política Regional de la UE y las acciones materializadas a través de los llamados Fondos Estructurales y de Inversión ocupan en algunos Estados miembros un papel muy destacado, al tiempo que de forma paralela las ayudas regionales de estos últimos son controladas por la Comisión.

Actualmente nos encontramos ante un nuevo período de programación 2014-2020, en el que se introducen nuevas prioridades de inversión de política regional, en coherencia con la Estrategia Europa 2020 . Una de las novedades es la más estrecha coordinación entre los distintos Fondos Estructurales y de Inversión de la UE, para evitar solapamientos y mejorar su eficacia. Para ello, el Reglamento (UE) nº 1303/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 170, ha establecido normas comunes relativas al FEDER 171, al FSE, al Fondo de Cohesión, al FEADER y al FEMP, y ha obligado a modificar varios Reglamentos.

La nueva estrategia financiera plurianual (2014-2020) se articula en torno a dos pilares: el primero refuerza la integración de los objetivos medioambientales y climáticos de todos los instrumentos financieros, en línea con el objetivo prioritario número 6 del VII Programa General de Medio Ambiente, dirigido a asegurar inversiones para la política de medio ambiente y clima. Se resume en la máxima más inversión en crecimiento sostenible y tiene como ejes prioritarios una economía con baja en emisión de carbono, los servicios ecosistémicos y la ecoinnovación 172. El segundo pilar se centra especialmente en la contratación pública 173.

Entre las novedades de la nueva programación destaca el principio de concentración de las actuaciones del FEDER. Significa que, para profundizar mejor en la Estrategia Europa 2020 , las ayudas de este fondo se concentrarán principalmente en investigación e innovación, pequeñas y medianas empresas y lucha contra el cambio climático, en función de las distintas categorías de regiones beneficiarias 174.

Tras la ampliación a los países de la Europa oriental y central, en el contexto de una UE de 28 Estados miembros, por el llamado “efecto estadístico”, España ha visto modificada la clasificación de su territorio a efectos de Política Regional de la UE, si bien se han previsto instrumentos transitorios para que las regiones que venían recibiendo ayudas no las perdiesen de forma abrupta. Ahora se distinguen tres categorías de regiones: 1) las regiones menos desarrolladas (con PIB per cápita inferior al 75% de la media UE 175); 2) regiones en transición (PIB per cápita entre el 75 y el 90% de la media UE 176); y 3) regiones más desarrolladas (PIB per cápita superior al 90% de la media UE 177) 178.

Desde algunas visiones de corte centralista se viene denunciando la defectuosa integración de las ayudas económicas comunitarias en el sistema general de la política regional española, y también la escasa coordinación con las CCAA, propugnando la necesidad de elaboración de una verdadera política regional del Estado 179. Sin embargo, las recomendaciones no parecen ir en esa línea, pues lo que se propone desde la Comisión es una reducción de organismos intermedios, así como su descentralización, sin perjuicio de la indispensable coordinación de las autoridades de gestión, certificación y control, así como de los mecanismos de auditorías 180.