Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Entre las actuaciones emprendidas por la Unión en materia de medio ambiente se incluyen varias que inciden directamente en la ordenación del territorio, y específicamente, con los usos del suelo.

Podemos empezar citando, por ejemplo, la creación de la Red Ecológica Europea Natura 2000, por la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres (“Directiva Hábitat”), cuyo artículo 10 apunta directamente a las políticas nacionales de ordenación del territorio.

En la Red deben incluirse, además, las zonas de especial protección de las aves (ZEPA), designadas por los Estados miembros de acuerdo con la Directiva 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (“Directiva Aves”) 111, norma que obligó a España a declarar como espacios exentos de urbanización determinados terrenos a fin de proteger el hábitat de las aves de esas zonas.

En la actualidad, la Comunitat Valenciana es, en términos porcentuales, una de las CCAA que más superficie de su territorio aporta a la “Red Natura 2000”, junto con las Islas Canarias y la Comunidad de Madrid.

Inicialmente fueron declaradas dieciocho ZEPA en la Comunitat Valenciana (con una superficie total de 277.239 hectáreas). No obstante, la Comisión Europea consideró que las ZEPA de siete CCAA, entre ellas la valenciana, eran insuficientes para asegurar la adecuada conservación de las especies de aves, lo que motivó la presentación por la Comisión Europea de una demanda judicial contra el Reino de España ante el Tribunal de Justicia (asunto C-235/04), dando lugar a la sentencia de 28 de junio de 2007 112.

Ello supuso que el Consell, mediante acuerdo de 5 de junio de 2009 113, tuviera que ampliar la Red de ZEPA de la Comunitat Valenciana, lo que dio lugar a recursos ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, respecto a la ZEPA núm. 22 (“Montañas de la Marina”) en relación con la zona 14 del Plan Eólico de la Comunitat Valenciana. También respecto a la ZEPA núm. 43 (“Sierra Escalona Dehesa de Campoamor”) 114.

Además, mediante Orden ministerial de 9 de julio de 2014, se ha procedido a declarar 39 ZEPA marinas, afectando tres de ellas a tramos del litoral valenciano 115.

Por otra parte, los Estados miembros debían contribuir a la constitución de la “Red Natura 2000”, proponiendo listados de “lugares de interés comunitario” (LIC).

En nuestro caso, el Consell también aprobó, mediante acuerdo de 10 de julio de 2001, la lista y delimitación de los LIC que debían ser propuestos a la Comisión Europea como contribución a la constitución de la “Red Natura 2000”. La inclusión de estos espacios en la Red se vio confirmada posteriormente con la Decisión de la Comisión de 19 de julio de 2006, por la que se adoptó, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, la lista de LIC de la Región Biogeográfica Mediterránea [notificada con el número C (2006) 3261].

Los LIC deben ser posteriormente declarados (en nuestro caso por parte de la CCAA) como “zonas especiales de conservación” (ZEC), de conformidad con lo establecido en el artículo 4.4 de la Directiva y en el artículo 43.3 de la mencionada Ley 42/2007, así como en el artículo 29 bis 4 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana. Asimismo, la Directiva de Aves también exige que en las ZEPA se establezcan medidas de conservación al objeto de procurar la supervivencia y la reproducción de las especies que motivaron su declaración.

De este modo, las ZEPA y las ZEC que se declaren a partir de los LIC forman parte de la “Red Natura 2000”.

Cabe destacar el artículo 13.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana 116, que para la alteración de la delimitación de los espacios incluidos en la “Red Natura 2000” (que sólo podrá llevarse a cabo cuando así lo justifiquen los cambios provocados por la evolución natural científicamente demostrada), prevé un procedimiento especial que contempla, entre otros requisitos, la necesidad de un informe de la Comisión Europea 117.

También podemos referirnos a la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, también conocida como la Directiva Marco del Agua 118.

Además de la ya citada Directiva 2012/18/UE (SEVESO III), otras actuaciones emprendidas por la UE en materia de medio ambiente con claras repercusiones en la ordenación del territorio son las relativas a la gestión integrada de zonas costeras (GIZC) 119o al fomento de las infraestructuras verdes, a las que ya nos referimos en anteriores páginas.

En relación a las zonas costeras, la Recomendación 2002/413/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 30 de mayo de 2002, relativa a la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras (GIZC) en Europa 120debía servir de guía, no obligatoria, para la elaboración por parte de los Estados miembros de Inventarios y Estrategias nacionales (y también regionales) de gestión de la costa, que incorporasen los principios y determinaciones que allí se definen 121.

Sin embargo, hasta la fecha no existe una Estrategia estatal de protección integrada del litoral 122y, en el caso valenciano, hasta la fecha, tan sólo se han aprobado unas tímidas medidas incluidas en el Título VI de las directrices de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), instrumento de ordenación territorial que abordamos en el capítulo V.

No obstante, en el caso de la cuenca del Mediterráneo se avanzó con la firma del Protocolo de Barcelona para la GIZC en el Mediterráneo, ratificado por los Estados y por el Consejo Europeo, mediante Decisión (2010/631/UE) el 13 de septiembre de 2010 123.

En marzo de 2013, la Comisión presentó una propuesta de Directiva por la que se establecía un marco para la ordenación del espacio marítimo y la gestión integrada de las costas 124. Esta propuesta pretendía complementar y agrupar, por un lado, la regulación de la Política Marítima Integrada (PMI) de la Unión y, por otra, la propia GIZC. Esta Directiva tendría como efecto dotar de carácter vinculante a los instrumentos de planificación de los usos de la costa hasta el momento incorporados en la arriba referida Recomendación 2002/413/CE 125. Finalmente se ha aprobado la Directiva 2014/89/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo 126.

En cuanto a los sistemas urbanos, partiendo de los contenidos de la Carta de Aalborg de 1994, han surgido y se han elaborado una serie de iniciativas, estudios y documentos, que apuntan cuáles son los nuevos problemas a afrontar en la planificación de las ciudades. Al margen de las cuestiones medioambientales, llama la atención el carácter social de alguno de estos documentos 127.

A nuestros efectos, hemos de destacar principalmente la Carta de Leipzig de 2007 sobre Ciudades Europeas Sostenibles , surgida del seno de la Conferencia informal de Ministros en la materia 128.

También podemos destacar, entre otros documentos, la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia temática para el Medio Ambiente Urbano (citada en el preámbulo del anterior Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, junto a la ETE) 129y el Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible ( European Reference Framework for Sustainable Cities: RFSC ) incluido en la Declaración de Toledo, esta última aprobada por los Ministros responsables de desarrollo urbano de los entonces 27 Estados miembros de la Unión Europea el 22 de junio de 2010.