Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Sabemos que, de acuerdo con el artículo 5.1 de la versión consolidada del Tratado de la Unión Europea (TUE, antiguo artículo 5 TCE), la delimitación de las competencias de la Unión (que se han ido ampliando con ocasión de las sucesivas reformas de los Tratados) se rige por el principio de atribución 83y que el ejercicio de dichas competencias se rige por los principios de subsidiariedad, de lealtad comunitaria y de proporcionalidad 84. Con base en el citado principio de subsidiariedad, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias atribuidas por los Estados miembros en los Tratados, para lograr los objetivos indicados en éstos, limitando de este modo el ejercicio de sus propias competencias. Y de conformidad con el principio de proporcionalidad, el ejercicio de las competencias comunitarias no debe exceder de lo necesario para alcanzar los distintos objetivos previstos.

Debemos recordar también que el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, al igual que hiciera la frustrada Constitución Europea, incorporó como novedad una clasificación de las competencias de la Unión, distinguiéndose actualmente en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) entre competencias exclusivas, compartidas 85, y de apoyo, coordinación o complemento de la acción de los Estados miembros 86. De este modo se supera el “método Monet”, apostándose por fórmulas de distribución competencial procedentes de los sistemas federales 87.

Conviene también recordar aquí los principios orientadores incluidos en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea de 2001 88: apertura o comunicación activa; mayor participación ciudadana en las distintas fases del proceso; responsabilidad de cada una de las instituciones; eficacia en la adopción de las medidas; y coherencia de las políticas y acciones emprendidas, principios que a su vez refuerzan los de proporcionalidad y subsidiariedad 89.

Sin entrar aquí en el debate de las competencias expresas y no expresas 90, sí podemos comprobar cómo, en la letra de los Tratados, entre esas competencias “expresas” no figura ninguna referencia directa referida a la ordenación del territorio, al margen de la mención contenida en el actual artículo 192.2.b) del TFUE (antiguo artículo 175 TCE), dentro del título relativo a la competencia de medio ambiente, y a la que nos referiremos más adelante.

Sí encontramos, en cambio, expresas y concretas referencias a la ordenación del territorio en otros instrumentos normativos comunitarios. Así, por ejemplo, la ordenación del territorio es considerada como límite en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. Ésta establece de manera diáfana que lo previsto en la misma sólo es aplicable a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicio o a su ejercicio, pero no a otras cuestiones que suscita la prestación de los servicios, de modo que no afecta a las normas que hayan de ser respetadas por la sociedad en su conjunto, tales como normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural , que no regulan específicamente o no afectan en concreto a la actividad de servicio, pero que tienen que ser respetadas tanto por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica como por los particulares en su capacidad privada 91.

Asimismo, debemos recordar también que, tal como se apuntaba en la ETE, entre las principales competencias sectoriales comunitarias con incidencia territorial se encuentran el medio ambiente; la competencia sobre cohesión económica, social y territorial 92; las normas sobre competencia 93, directamente relacionadas con el funcionamiento del mercado interior (siendo una de sus manifestaciones las Directivas en materia de contratación pública, con mayor relación con la obra de urbanización, y por tanto con el urbanismo) y con la determinación de zonas susceptibles de recibir ayudas públicas; la competencia sobre las redes transeuropeas en los sectores de trasporte, de las telecomunicaciones y de la energía (redes que reorientan los flujos de transporte y que se plasmarán en los correspondientes instrumentos de ordenación territorial y urbanística de los Estados miembros); la política de investigación y desarrollo tecnológico (I+D); las actividades de préstamo del Banco Europeo de Inversiones (BEI); y la política agrícola común (PAC), esta última de gran peso en el conjunto del presupuesto comunitario y reformada recientemente.

Pero, con independencia de lo indicado en la ETE, podemos encontrar también reguladas en el Derecho comunitario otras materias y regulaciones con incidencia en el territorio, como, por ejemplo, la Directiva 2007/2/CE, del Parlamento y del Consejo, de 14 de marzo de 2007, INSPIRE ( Infraestructure for Spatial Information in Europe ) 94, desarrollada en colaboración con los Estados miembros y países en proceso de adhesión con el propósito de hacer disponible información geográfica relevante, concertada y de calidad a fin de permitir la formulación, implementación, monitorización y evaluación de las distintas políticas con incidencia territorial de la Unión.

Esta iniciativa se sumaría al proyecto CORINE Land Cover (Coordination of Infomation on the Environment) , dirigido desde 1985 por la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), y que desarrolla una base de datos sobre la cobertura y uso del territorio de la UE.

Asimismo podemos hacer referencia, entre otras, a la Directiva 2012/18/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (SEVESO III) 95.

Además, por su evidente repercusión en las diferentes políticas nacionales con incidencia territorial, también debemos poner de relieve el notorio fenómeno de la creciente extensión de la acción de los órganos de gobierno de las instituciones comunitarias en materia económica, a partir de la política monetaria común, y máxime tras la firma del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 2 de marzo de 2012.

En definitiva, podemos constatar cómo, no obstante esta ausencia formal de una competencia específica sobre ordenación del territorio en los Tratados, la realización de los fines proclamados en el artículo 3 del TUE (antiguo artículo 2), por medio de la suma de varias de las competencias contempladas en el TFUE, con sus lógicas limitaciones, está esbozando, en sentido material o de hecho, una idea de ordenación del territorio algo aproximada al concepto que consagró en su día la Carta de Torremolinos de 1983.

Habrá casos en los que la competencia comunitaria obligará a los Estados miembros (y también a los niveles infraestatales) a tomar una serie de decisiones, que pueden adoptar la forma de planes o programas (por ejemplo, en materia de planificación hidrológica). En otros casos, la ausencia de una clara competencia comunitaria no será obstáculo para que las instituciones europeas utilicen fórmulas o técnicas de fomento, como son los fondos estructurales, para terminar imponiendo sus directrices no vinculantes.

Precisamente, estos razonamientos vienen siendo apuntados por parte de la doctrina, entre otros por PÉREZ ANDRÉS 96, para el que, sin abandonarse a planteamientos de lege ferenda , a través del ejercicio de las citadas competencias sectoriales, se viene constatando la existencia de una fuerte y creciente tendencia hacia la conformación de una competencia comunitaria sobre ordenación del territorio, si bien con sus lógicas limitaciones 97. Pero se viene apuntando, además, la conveniencia de reconocer a la Unión Europea una competencia en materia de ordenación territorial stricto sensu , que se corresponda con la dimensión europea del territorio.