Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Por último, un hito igualmente destacable fue la propuesta de creación, durante la presidencia de Luxemburgo (Echternach, diciembre de 1997), de un Observatorio en Red de la Ordenación Territorial.

Pero las reflexiones sobre el territorio no se centraron exclusivamente en las cuestiones o perspectivas generales arriba expuestas. También se dieron otras iniciativas referidas a enfoques más concretos, como fueron la sostenibilidad de las ciudades 37 , las áreas vulnerables del programa TERRA 38 o la Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC) 39 . Estas iniciativas más ceñidas a análisis concretos o particulares también han contribuido a la elaboración de la Estrategia Territorial Europea.

Por último, podemos destacar la elaboración por la Comisión de una serie de documentos que vinieron reflexionar sobre algunos aspectos territoriales relacionados con determinadas políticas comunitarias, tales como El futuro del mundo rural , de 1988 o el Libro Verde sobre el medio ambiente urbano , de 1990, que tuvo en su momento una notable repercusión. También el Libro Verde sobre los impactos del transporte , de 1992, o el Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo , presentado en 1993 por el entonces Presidente de la Comisión Jacques Delors 40 .

A. La Estrategia Territorial Europea (ETE). Significado y objetivos

La Estrategia Territorial Europea (ETE) es el resultado de un largo y complejo proceso de trabajo y debates entre la Comisión y los Estados miembros, y entre estos últimos entre sí. También de toma de posición de las instituciones comunitarias, como el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones o el Comité Económico y Social. Por ello, en dicho proceso, realizado a escala comunitaria, concurren diversos modelos y sistemas de ordenación del territorio 41.

La versión definitiva del texto fue la acordada en la reunión informal de Ministros responsables de ordenación del territorio en Postdam, en mayo de 1999, y supone la culminación del proceso arriba indicado. El documento lleva como subtítulo hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea 42.

El fin último de la ETE es fortalecer el desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea, en el conjunto del territorio comunitario y en el seno de cada uno de los Estados miembros, a través de tres objetivos fundamentales preconizados en los Tratados constitutivos: el desarrollo competitivo y equilibrado de los territorios que la integran; la conservación de los recursos naturales y del patrimonio cultural; y la cohesión económica y social.

Estos objetivos se articulan en la ETE por medio de tres directrices fundamentales de desarrollo territorial, que ya fueron apuntadas en la reunión del Consejo Informal de Ministros responsables celebrada en Leipzig en 1994, y que deberán ser perseguidas tanto por las instituciones comunitarias como en los distintos niveles nacionales, regionales y locales, en función de su situación específica:

1) el desarrollo de un sistema urbano equilibrado y policéntrico de ciudades, junto con la potenciación de la relación entre el campo y la ciudad;

2) el fomento de las estrategias integradas de transporte y comunicaciones, al servicio del desarrollo policéntrico del territorio comunitario preconizado, y que garanticen un paulatino acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento; y

3) el desarrollo y la protección de la naturaleza y del patrimonio cultural mediante una gestión creativa e inteligente que promueva la conservación y perfeccionamiento de la identidad y de la diversidad natural y cultural de las regiones y ciudades de la Unión.

Los reparos expresados por los Estados miembros, temerosos a ver reducidas sus competencias de ordenación del territorio, condujo a dotar de naturaleza informal o no normativa al documento final de la ETE. Pero las reservas de los Estados miembros para aceptar este documento se fueron disipando al constatarse que el mismo no establecía nuevas competencias a nivel de la Unión y que tampoco afectaba demasiado al ejercicio de sus competencias, dado su carácter no obligatorio. Al mismo tiempo, aportaba a los Estados miembros y a sus autoridades regionales y locales un marco de orientación y una nueva visión del territorio europeo 43. También a la Comisión Europea, contribuyendo a mejorar la coordinación de sus respectivas competencias.

Una de las características fundamentales del documento es, por tanto, la aplicación del principio de subsidiariedad, pues la ETE no establece nuevas competencias a nivel de la Unión Europea, ni medidas coercitivas en relación a su cumplimiento, dado que cada Estado la aplicará en la medida en que desee incorporar en su política nacional los aspectos europeos del desarrollo territorial. Nos encontramos, en definitiva, ante una nueva forma de actuación distinta o alejada de los modelos tradicionales de intervención comunitaria 44.

Las reuniones de los Ministros responsables de ordenación del territorio y del Comité de Desarrollo Territorial vienen jugando un papel clave en la aplicación y actualización de la ETE, si bien el carácter informal de estas reuniones no les permite adoptar decisiones. Es por ello que el Parlamento Europeo y otras instituciones, como el Comité Económico y Social, abogan por formalizar dichos foros, sin perjuicio de las exigencias derivadas del principio de subsidiariedad 45.

También se recomienda a los Estados miembros presentar con regularidad informes normalizados respecto a los principales aspectos de sus políticas de ordenación del territorio, a fin de poder comparar y compartir tendencias y experiencias. También para que informen públicamente de sus experiencias de cooperación europea. Ello sin perjuicio de la evaluación periódica y sistemática que viene realizando la Comisión sobre el impacto territorial de diferentes políticas comunitarias.

Esta recomendación de creación de un “Observatorio en red del desarrollo territorial europeo” (ESPON-ORATE) se plasmó en la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP) en el denominado Sistema de Información Territorial y en el extinto Instituto de Estudios Territoriales y del Paisaje.

B. Documentos e iniciativas a partir de la ETE. Su peculiar eficacia

Tal como se expresaba en la propia ETE, el documento tenía que seguir evolucionando periódicamente, como otros documentos políticos, planes y programas de fomento de la ordenación del territorio 46.

Debemos destacar asimismo la Estrategia de Lisboa , aprobada por el Consejo Europeo en marzo de 2000, centrada principalmente en objetivos económicos y sociales, así como la Estrategia Europea para un Desarrollo Sostenible (Gotemburgo, junio de 2001 47), con un carácter más medioambiental 48.

También debemos apuntar el Cuarto Informe sobre la Cohesión Económica y Social de 2007 49y la Comunicación Libro Verde sobre la cohesión territorial: convertir la diversidad territorial en un punto fuerte , de 6 de octubre de 2008 50, ambos de la Comisión Europea, así como los documentos surgidos del Consejo Europeo Estrategia Revisada de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible (2006) y, fundamentalmente, la Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2010, titulada Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador (la Estrategia Europa 2020 ) 51, diseñada como sucesora de la citada Estrategia de Lisboa .

La Estrategia Europa 2020 traza tres líneas estratégicas para afrontar los retos futuros de la Unión: un “crecimiento inteligente” para el desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación, un “crecimiento sostenible” promoviendo una economía más eficiente en la utilización de sus recursos, más ecológica y competitiva, y un “crecimiento integrador” que fomente una economía que destaque por su nivel de empleo y que redunde en la cohesión económica, social y territorial 52.