Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Este documento ha servido de marco general para numerosos planes programas e iniciativas comunitarias (y también nacionales), como el nuevo Séptimo Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente (2014-2020) 53o la nueva programación de Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (2014-2020).

Toda esta serie de documentos (comunicaciones, declaraciones, libros verdes, programas, estrategias, cartas temáticas, etc.), incluida la ETE, son documentos jurídicamente no vinculantes, tal y como expresamente advierte el texto de esta última. Como documentos de soft law proporcionan un marco político para mejorar la cooperación entre las distintas políticas comunitarias que tienen efectos territoriales importantes, así como entre los Estados miembros, sus regiones y ciudades .

Para GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ 54, estos documentos pueden considerarse como un primer estadio prenormativo que justifica la dimensión estrictamente europea del territorio, a la espera de que se consolide este contenido. Se trata de actos atípicos, pues no son encuadrables en ninguna de las típicas categorías previstas en los Tratados.

A primera vista, podría parecer que la falta de fuerza formal vinculante de estos documentos haga que carezcan de eficacia orientadora efectiva 55.

La legislación autonómica de ordenación del territorio se ha venido haciendo eco de alguno de estos documentos elaborados por las instituciones comunitarias. Era el caso de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP), que tomaba como referencia expresa en su preámbulo la ETE 56. También es el caso de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV) aprobada en 2011 57.

También la LOTUP contiene expresas referencias a algunos documentos comunitarios en su preámbulo (no así del Consejo de Europa, salvo el Convenio Europeo del Paisaje), y cita expresamente la ETE, la Agenda Territorial Europea, el Libro Verde de la Cohesión Territorial y la Estrategia Europa 2020.

5. LA COOPERACIÓN TRANSNACIONAL, TRANSFRONTERIZA E INTERREGIONAL

A. Planteamiento general

Como puso de relieve HILDENBRAND SCHEID 58, existe un gran número de cuestiones o materias que, por su naturaleza, requieren respuestas transfronterizas (entre territorios colindantes vecinos) o trasnacionales 59, tanto de carácter bilateral como multilateral, número que aumenta al ritmo del proceso de integración europea. Algunas de esas materias, como las infraestructuras, la política económica regional, el desarrollo rural o el medio ambiente, tienen una fuerte incidencia territorial.

En no pocas ocasiones todo ello empuja a algunos Estados vecinos a realizar análisis y valoraciones conjuntas de parte de sus respectivos territorios, realizando de este modo una suerte de “planificación conjunta”.

A partir de la entrada en vigor de la Unión Económica y Monetaria, las fronteras interiores irán perdiendo cada vez más su tradicional carácter separador, al tiempo que se van entretejiendo relaciones más intensas entre las ciudades y regiones del continente europeo.

Nos encontramos ante un fenómeno que afecta en mayor o menor medida a la generalidad de los Estados miembros y que es seguido de cerca por las instituciones comunitarias, conscientes de su importancia para el proyecto de integración europea. Sin embargo, la puesta en práctica de la cooperación transnacional no es competencia de ningún organismo especializado, sino responsabilidad de las distintas autoridades encargadas de la ordenación del territorio y de la planificación sectorial en sus distintos niveles o escalas.

Por su parte, la cooperación transfronteriza en materia de ordenación territorial ha venido desarrollándose en las últimas décadas bajo la acción de los Estados, las regiones y las entidades locales. Supone la consideración en conjunto del territorio entre distintos Estados o regiones y la adopción en común de enfoques de conjunto de desarrollo, bajo la forma de esquema de estructura y planes territoriales transfronterizos. De este modo, las fronteras de los Estados miembros, elemento esencial de su soberanía, pierden parte de su significado en la práctica, al no marcar estrictamente sus límites territoriales.

Estas acciones de cooperación transfronteriza suelen acarrear dificultades prácticas de toda índole, dadas las diferencias jurídicas y organizativas existentes entre los Estados miembros, y a que, en definitiva, dependen de la voluntad de éstos.

El marco jurídico que hasta la fecha servía para dar cobertura a los distintos acuerdos de cooperación en materia de ordenación territorial transnacional no era de Derecho comunitario, sino que lo conformaba el Convenio Marco Europeo sobre cooperación transfronteriza entre entidades territoriales, hecho en Madrid el 21 de mayo de 1980, bajo los auspicios del Consejo de Europa 60. Posteriormente, a fin de cubrir ese vacío normativo y de facilitar estas fórmulas de cooperación entre los distintos sistemas nacionales (piénsese, por ejemplo, en las diferencias entre el Estado autonómico español y los sistemas más centralizados de Francia y Portugal), se dictará el Reglamento (CE) nº 1082/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre Agrupación europea de cooperación territorial (AECT) 61, instrumento al servicio de estas formas de cooperación, sin perjuicio del recurso a otras fórmulas alternativas.

En lo que se refiere a España, las experiencias de cooperación transnacional más destacadas son las referidas a la cooperación transfronteriza hispano-francesa (Pirineos) e hispano-lusa, así como la cooperación en el ámbito macrorregional del Arco Atlántico y del Arco Mediterráneo. También la eurorregión “Pirineos Mediterráneo”, proyecto de cooperación política entre Aragón, Cataluña, Illes Balears y las regiones francesas de Languedoc-Roussillon y Midi Pyrénées .

Estos fenómenos requieren de una valoración y una mínima planificación conjunta del espacio territorial, lo que implica superar el tradicional examen o consideración aislada de los espacios territoriales de los respectivos Estados miembros. Por ello la ETE recomienda a los Estados miembros y a las autoridades regionales y locales el establecimiento de planes transfronterizos conjuntos de ámbito regional y, donde proceda, planes urbanísticos comunes. Al margen de que, al final, desde las autoridades competentes de cada Estado miembro se aprueben sus correspondientes planes o directrices de ordenación territorial respecto de su parte de territorio, dada la ausencia de una autoridad europea o supranacional que pudiera aprobarlos. De este modo, la aprobación de los correspondientes instrumentos de ordenación territorial, así como la de los proyectos de obra pública, corresponderá a cada Administración por separado 62.

Por otro lado, cabe destacar que la cooperación transnacional tiene una clara y estrecha relación con los distintos instrumentos financieros destinados al desarrollo económico y social de las regiones europeas, alguno de los cuales (FEDER 63, FEOGA, URBAN y, en especial, INTERREG I, II y III 64) tienen una significativa clave territorial.

Por último, un fenómeno que también está aumentando exponencialmente en los últimos años es el de la cooperación intergubernamental a nivel local 65, fruto de la creciente percepción de la “europeización de la ordenación del territorio”, y que está llevando a distintas Administraciones locales a crear o a estrechar lazos de cooperación con socios extranjeros europeos a fin de poner en valor su territorio 66.

Si rastreamos la legislación autonómica valenciana, comprobamos cómo, ni antes la LOTPP, ni ahora la LOTUP, afrontan expresamente la problemática de la ordenación del territorio transfronteriza, dato éste que resulta llamativo si consideramos la especial importancia que para el territorio valenciano implica el proyecto del Arco Mediterráneo 67.