Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Sin embargo, como ha puesto de relieve PAREJO NAVAJAS 98, si bien puede hablarse de una cierta política de intervención en el territorio de nivel europeo, y no obstante las evidentes relaciones y efectos entre las políticas sectoriales comunitarias y el espacio territorial, especialmente en el caso de las políticas de medio ambiente y de cohesión económica, social y territorial, ninguna de las regulaciones que de estas materias realizan los Tratados ofrecen fundamento suficiente para construir unas bases competenciales sólidas que justifiquen, por el momento, la formación de una auténtica política de ordenación del territorio a nivel comunitario. De hecho, la propia ETE se encarga de recordar que la competencia en materia de ordenación del territorio corresponde a los Estados miembros.

Por su parte, para GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ 99se viene dando una curiosa paradoja, y es que frente a las tesis mantenidas por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional a partir de la citada STC 61/1997, de 20 de marzo (que a grosso modo niega al Estado la posibilidad de legislar en materia de ordenación del territorio, por considerar que se trata de una competencia exclusiva autonómica), las instituciones comunitarias vienen emprendiendo ciertas acciones que revelan una voluntad decidida de llevar a cabo una ordenación territorial de ámbito comunitario europeo.

Sin embargo, debe recordarse que el respeto de los compromisos comunitarios y la ejecución de las políticas comunitarias deben operar sin perjuicio de la forma en que los Estados miembros organicen internamente el reparto de sus competencias 100. El Derecho comunitario no puede utilizarse, pues, como parámetro para la resolución de conflictos competenciales entre el Estado y las CCAA (SSTC 252/1988, 64/1991, 115/991 y 236/1991), aunque ello sin perjuicio de la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el artículo 93 CE (STC 252/1988) 101.

A. Política de medio ambiente como sustento principal para una eventual competencia comunitaria de ordenación del territorio. Especial referencia a la protección del suelo y a la evaluación ambiental de los planes

Ya nos referimos en el capítulo 1 a la relación entre medio ambiente y ordenación del territorio, así como a las distintas etapas o hitos por los que ha pasado la protección del medio ambiente en la Unión 102. Los preceptos que contienen los principios, objetivos y condiciones de actuación de esta política se han mantenido con algunas modificaciones puntuales en los sucesivos Tratados.

El artículo 3.3 (antiguo artículo 2) del TUE, en su versión de Lisboa señala que la Unión obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y el artículo 11 del TFUE (antiguo artículo 6) recoge el principio de integración de las consideraciones ambientales en el resto de las políticas sectoriales 103.

El principio de sostenibilidad proyectado sobre la ordenación territorial es entendido en la ETE desde una triple dimensión ambiental (protección de los recursos naturales en sentido amplio, lo que incluiría también el patrimonio cultural 104y algunos elementos del medio urbano que conforman el medio físico o entorno en el que se desarrolla la vida humana), económica (competitividad y crecimiento adecuado) y social (mantenimiento de la cohesión social). Este principio se encuentra consagrado actualmente, a nivel de legislación básica estatal, en el artículo 3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

A la competencia de medio ambiente se dedica el actual Título XX del TFUE (artículos 191 a 193). Recordemos que esta competencia, cuyos objetivos se encuentran explicitados en el artículo 191.1 y 2 (antiguo artículo 174.1 y 2 TCE), se debe materializar con base en los principios de cautela y de acción preventiva, de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y de quien contamina paga (artículo 191.2 TFUE).

Un elemento fundamental de la política comunitaria en materia de medio ambiente han sido los sucesivos Programas de Acción (artículo 192 TFUE), que han proporcionado el marco para la actuación medioambiental de la Unión desde 1973. Cabe destacar que el Quinto Programa (1993-2000) consideró la planificación sectorial y espacial como uno de los instrumentos que habían de utilizarse para la consecución del objetivo del desarrollo sostenible 105.

Mediante Decisión nº 1386/2013/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, ha sido adoptado el Séptimo Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2020 ( Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta ) 106.

El nuevo Programa, ahora General, al superar el estricto sector ambiental e integrar plenamente las consideraciones ambientales en otras políticas, se basa en las iniciativas adoptadas en el marco de la Estrategia Europa 2020. Relaciona nueve “objetivos prioritarios”, para los que, tras describir la situación y los problemas de partida, y las medidas o acciones adoptadas, marca una serie de medidas necesarias a abordar 107.

Por otra parte, debemos dejar constancia del importante desarrollo que han experimentado durante los últimos años las medidas de la Unión para la financiación de actuaciones medioambientales 108, entre las que cabe destacar el Instrumento Financiero para el Medio Ambiente ( L’Instrument Financier pour l’Environnement o LIFE), establecido en 1992, y que, a diferencia de los fondos estructurales o del Fondo de Cohesión (que también atiende acciones medioambientales), sí opera en toda la Unión Europea.

La financiación de actuaciones medioambientales adquiere mayor importancia si cabe en la medida en que la nueva programación de los fondos estructurales (2014-2020) está concebida como el instrumento financiero para la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020, siendo una de sus líneas estratégicas el “crecimiento sostenible”.

Sin embargo, como señalan HILDENBRAND SCHEID y PAREJO NAVAJAS 109, del análisis de la regulación sobre la política de medio ambiente contenida en el actual Título XX del TFUE, no se justifica la formación de una política comunitaria de ordenación del territorio desde el punto de vista de las competencias expresas. Ello porque la ordenación del territorio no encaja plenamente en el concepto de medio ambiente que se extrae de la regulación que realiza el TFUE (especialmente de los objetivos y principios). Y también porque, además, en la escueta referencia del citado artículo 192.2 TFUE a las medidas de ordenación territorial y de utilización del suelo, el territorio sería considerado simplemente como un recurso natural más, parte de la política de medio ambiente, aplicándose un procedimiento de decisión específico más exigente cuando de tales medidas de carácter ambiental pudieran derivarse efectos de ordenación del territorio. Nos encontramos, pues, únicamente ante medidas de claro sentido instrumental al servicio de ese concreto procedimiento, incluido en la política de medio ambiente.

En todo caso, y a pesar de las limitaciones arriba apuntadas, en la actualidad resulta evidente que la Unión Europea se muestra cada vez más decidida en proteger el medio ambiente mediante la planificación territorial y urbanística de los Estados miembros. A nivel horizontal de Directivas, es creciente y expansiva la regulación que viene transformando muchos de los clásicos capítulos de nuestro Derecho. De hecho, como señala TRAYTER, se persigue una uniformización en la política de protección ambiental, haciendo uso de técnicas mucho más incisivas a nivel comunitario 110.