Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Por último, la jurisprudencia se viene haciendo eco paulatinamente de la importancia de esta cuestión, abriendo paso al principio de “no regresión” (o cláusula de statu quo o stand still ), obligando a una especial motivación en los casos de actuaciones administrativas que impliquen la desprotección de todo o parte de suelos previamente protegidos 149.

En definitiva, desde la UE se intenta sumar todos los esfuerzos dirigidos a reforzar el marco normativo, desarrollar redes, compartir conocimientos, elaborar directrices e identificar ejemplos de mejores prácticas que puedan contribuir a la mejora en la protección del suelo.

b) La incidencia de la evaluación ambiental estratégica. Evaluación ambiental y territorial

El manifiesto por una nueva cultura del territorio de 2006 150hacía hincapié en la idea de que el territorio es una realidad compleja y frágil, compuesta de múltiples elementos naturales y culturales y de sus interrelaciones, que deben ser adecuadamente considerados. BASSOLS COMA 151asimismo nos recuerda que la proclamación solemne del principio de desarrollo sostenible no resulta suficiente si no va acompañada de instrumentos de verificación y control.

La necesidad de evaluar ex ante para mejorar la calidad de la planificación de las políticas, planes, programas y proyectos y, consecuentemente, el rendimiento de las actuaciones e inversiones públicas, ya la encontramos en la década de 1990 con ocasión de los trabajos de elaboración del documento Agenda 2000, por una Unión más amplia y más fuerte , incorporándose a los reglametos de los Fondos Estructurales para el período 2000-2006 152.

Más tarde la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente 153, más conocida como Directiva de evaluación ambiental estratégica (EAE), vino a sumarse a la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, de evaluación de impacto ambiental de proyectos (EIA) 154.

La EIA de proyectos debe garantizar una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos y establecer mecanismos eficaces de corrección o compensación. La vigente Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente 155, también tiene una gran incidencia en la ordenación del territorio. Tanto en un plano material en cuanto al contenido de sus determinaciones, como desde un punto de vista formal, respecto a las exigencias de procedimiento de elaboración y aprobación de los proyectos de grandes infraestructuras que condicionan y definen el modelo territorial 156.

Téngase en cuenta que la mayor parte de las actuaciones propuestas sobre el territorio por los distintos agentes sociales, públicos y privado, requieren casi con toda probabilidad de la aprobación de planes o de proyectos que deben someterse a una u otra evaluación. Ello facilita la incorporación a los distintos planes, programas y proyectos de los criterios de sostenibilidad, al tiempo que debe garantizar una adecuada prevención de los concretos impactos ambientales y el establecimiento de medidas de corrección o compensación.

Con la Directiva de EAE se optó por una fórmula menos conflictiva desde el punto de vista competencial que la de una Evaluación de Impacto Territorial (EIT), práctica desarrollada y asentada en unos pocos Estados de la UE (fundamentalmente Alemania y Austria) 157pero más ajustada al verdadero espíritu de una pretendida evaluación ambiental ex ante 158.

La principal diferencia entre los planes o programas sometidos a EAE respecto de los proyectos sometidos a EIA es su enfoque preventivo y estratégico, no directamente aplicable en cuanto necesitado de un desarrollo posterior mediante proyectos concretos, los cuales podrán requerir, a su vez, se sometidos al procedimiento de EIA 159.

La no existencia de una competencia específica sobre ordenación del territorio no obsta a que, tal como se ha puesto de relieve 160, la incidencia de las disposiciones normativas adoptadas por las instituciones comunitarias alcancen hasta los más pequeños detalles de numerosas cuestiones relacionadas con esta materia, como puede ser, por ejemplo, los documentos que debe contener un instrumento de ordenación del territorio, en virtud de la citada Directiva de EAE.

Como es sabido, dicha Directiva fue tardíamente traspuesta al ordenamiento español mediante la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Su artículo 3.2.a) incluyó expresamente en su ámbito de aplicación aquellos planes o programas relativos a la ordenación del territorio.

Destaca la importante aportación que realiza la EAE en cuanto a participación pública, al establecer la necesidad de consulta pública, tanto a las Administraciones públicas afectadas como al público interesado, desde el inicio del plan y a lo largo del proceso de elaboración, siendo su duración mínima de 45 días.

Además de facilitar la incorporación de los criterios de sostenibilidad, el sometimiento de los planes y programas a la EAE debe actuar como nexo de unión entre los distintos planes y programas (territoriales, urbanísticos o sectoriales) y como garantía de su coherencia y eficiacia 161.

Para ello resulta imprescindible garantizar la objetividad e independencia del procedimiento: económico-financiera (análisis de gastos e ingresos), de costes y beneficios (incorporando todos los efectos externos positivos, en forma de subvenciones, y negativos, en forma de tasas e impuestos) y principalmente multicriterio, incorporando, al menos, la evaluación de los efectos sobre la huella ecológica, las emisiones de gases de efecto invernadero y el ciclo de carbono 162. Y ello porque no faltan voces autorizadas y representantes de órganos ambientales que incluso apoyadas en un discurso “técnico”, pretenden que en la práctica la evaluación ambiental se reduzca a mero trámite administrativo 163.

Actualmente la legislación básica estatal en la materia viene dada por la vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, que reúne en un mismo texto legal el régimen de la EAE de planes y programas y de la EIA de proyectos.

El vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana recoge actualmente en su artículo 22 la obligación de someter los instrumentos de ordenación territorial a EAE, sin perjuicio de la ulterior evaluación de impacto ambiental de los proyectos necesarios para su ejecución, si procede. De este modo, se sigue en parte la pauta que ya iniciaran varios lustros atrás algunas CCAA.

La Comunitat Valenciana se dotó tempranamente de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de la Generalitat, de Impacto Ambiental, incluyendo de forma pionera en su Anexo (apartado 8.g) el sometimiento de los instrumentos de ordenación del territorio 164.

Años mas tarde, la disposición transitoria segunda de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP), dispondrá que, en tanto no se desarrollase la normativa para la EAE prevista en la Directiva 2001/42/CE, se seguirían realizando estudios de EIA conforme a su legislación, lo que derivará en diversos reveses judiciales referidos a planeamiento urbanístico 165.

En la actualidad, la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP), apuesta por integrar la EAE de los planes territoriales y urbanísticos y su elaboración, en un proceso único que además debe incluir los efectos económicos y sociales sobre el territorio.