Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Asimismo, la Unión Europea ha establecido una serie de objetivos en el llamado Paquete 20-20-20 Energía y Cambio Climático , que establece dos objetivos obligatorios para los Estados miembros: la reducción del 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero y la elevación de la contribución de las energías renovables al 20% del consumo, junto a un objetivo indicativo, de mejorar la eficiencia energética en un 20% 130.

Por otra parte, no cabe olvidar que desde la competencia en materia de medio ambiente, la Unión está incidiendo de forma progresiva en el tratamiento de la regulación de las zonas urbanas, por medio de normas sobre tratamiento de aguas residuales y residuos, movilidad sostenible 131, contaminación acústica y atmosférica 132.

Otras muchas disposiciones comunitarias afectan indirectamente a nuestro objeto de estudio o al uso del suelo, como son la Directiva marco sobre la Estrategia Marina 133, la Directiva sobre las Aguas Residuales Urbanas, la Directiva sobre Nitratos, la Directiva sobre Inundaciones, la Directiva sobre la Calidad del Aire y las directivas asociadas.

Por último, no cabe olvidar la incidencia sobre los distintos instrumentos de ordenación del territorio de las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, incorporadas por la Ley 27/2006, de 18 de julio, sobre derechos de acceso, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, en lo que se refiere a materias de información, participación y control judicial, si bien cabe recordar que el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana también se refiere al derecho y garantías de publicidad (artículo 25), de participación efectiva en los procedimientos de elaboración y aprobación (artículo 5.e), y de acción pública (artículo 5.f), incluida la jurisdiccional (artículo 62).

a) Los intentos de establecer un marco comunitario para la protección del suelo

La protección del suelo como recurso natural no renovable la podemos encontrar tempranamente en la Carta Europea del Suelo del Consejo de Europa (1972). También, en el ámbito internacional, en la Carta Mundial de los Suelos de la FAO (1982) o más recientemente en los acuerdos de Río 2012 sobre la buena gestión de las tierras y el suelo y el compromiso para evitar su degradación 134.

En estos últimos años, en el plano de la política comunitaria de medio ambiente, también se va abriendo tímidamente una línea de trabajos y actuaciones dirigidos a la protección de este recurso natural. La Agencia Europea de Medio Ambiente estimó entre 150.000 y 300.000 el número de áreas o zonas contaminadas en Europa occidental, situación que determinaría que el Parlamento Europeo recomendara a la Comisión la elaboración de una Estrategia Temática para la Protección del Suelo en 2002 135.

No obstante, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el Derecho alemán, donde la temática del suelo es abordada desde una perspectiva más integral, hasta el momento la UE viene ofreciendo un enfoque limitado y sectorial, con una perspectiva más centrada en el marco de la política ambiental (única habilitación para la adopción de medidas de utilización del suelo) y su tratamiento a efectos de su prevención y gestión a los residuos 136.

Posteriormente, en la Comunicación de la Comisión Estrategia temática para la protección del suelo , de 22 de septiembre de 2006 137, se pone el acento en el papel del suelo como recurso natural, no renovable, al menos a escala humana, y se apunta la necesidad de adecuar los distintos usos a las características del suelo, evitando el sellado de nuevos suelos y preservando, entre otros, los suelos de alta capacidad agrícola 138frente a distintas presiones, incluida la urbanística. El planteamiento estaba en línea con la citada Estrategia temática para el medio ambiente urbano , adoptada también en el marco del VI Programa, y que propugnaba el modelo de ciudad compacta, advirtiendo de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa y desordenada.

El documento reconoce que las disposiciones adoptadas hasta el momento en los distintos ámbitos europeos, nacionales e internacionales no constituyen una política coherente de protección de este recurso natural, recomendando la adopción de una “Directiva marco flexible” como el medio más adecuado.

Con este fin se elaborará por la Comisión una propuesta de Directiva por la que se establece un marco para la protección del suelo y se modifica la Directiva 2004/35/CE 139, en la que se dibuja un marco común para la protección del suelo, basado en los principios de preservación de sus funciones, prevención y mitigación de los efectos de su degradación, restauración de los terrenos degradados e integración en otras políticas sectoriales.

El Parlamento Europeo adoptó en primera lectura el dictamen sobre la propuesta de noviembre de 2007, pero en el Consejo de Medio Ambiente de marzo de 2010 una minoría de Estados miembros bloqueó la tramitación apelando al principio de subsidiariedad y alegando costes y cargas administrativas excesivos. Desde entonces, y a pesar del interés mostrado por instituciones como la Comisión 140o el Comité de las Regiones 141, poco se ha avanzado en esta cuestión, obteniendo los distintos Estados miembros desiguales resultados en la materia.

Ello no obsta a que varios de los objetivos prioritarios del VII Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente (2014-2020) sigan poniendo especial énfasis en el problema de la degradación del suelo 142.

En el plano interno, la legislación estatal tradicionalmente ha bebido de una concepción económica del suelo, del terreno de lo socioeconómico, desde una perspectiva económica y patrimonial (liberalización del mercado del suelo versus planteamientos más intervencionistas), alcanzándose el paroxismo con la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, tal como apunta VAQUER CABALLERIA 143.

Con la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se producirá un importante giro, abordándose claramente el valor del suelo como recurso natural. Tal como nos recuerda su preámbulo, haciéndose eco de la ETE y de la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, el suelo es un “recurso económico” y un “recurso natural, escaso y no renovable”, siendo uno de sus mayores problemas el de la ocupación del territorio, su fragmentación y su reconversión en superficies artificiales por la expansión urbana y las infraestructuras.

Y es que, según el informe Cambios de ocupación del suelo en España: implicaciones para la sostenibilidad , elaborado en 2006 por el Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE), a partir del proyecto CORINE Land Cover , en las últimas décadas, España, junto con Irlanda y Portugal, encabezaba el mayor crecimiento de superficie artificial de suelo, con un incremento cercano al 30% entre 1987 y 2000, lo que suponía casi un tercio de todo lo transformado en los siglos anteriores 144.

En cuanto a la Comunitat Valenciana, aunque sus zonas forestales todavía representan más del 50% de la superficie total, la superficie artificial actual alcanza ya aproximadamente el 8%, siendo esta última muy acelerada en la franja litoral e intermedia hasta el estallido de la crisis inmobiliaria en 2007.

Frente a ese diagnóstico, recalca también el preámbulo de la citada Ley 8/2007 que: todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable, necesario para atender las necesidades económicas y sociales 145.

En el ámbito valenciano se observa una similar evolución en cuanto a la valoración del recurso natural suelo, al menos en el plano teórico. Al margen de una serie de trabajos elaborados por la Generalitat sobre este tema 146, tanto la Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio de la C. Valenciana 147, como la posterior Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP) 148, incluyeron una serie de preceptos referidos a la protección y al uso racional del suelo. También la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana aprobada en 2011 y la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP).