Bodo Leibinger - Öffentliche Finanzwirtschaft

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Nach herrschender Meinung ist das Haushaltsgesetz in seiner Rechtsnatur kein materielles Gesetz im Sinne des Rechtssatzcharakters mit Außenwirkung, da es keine Rechtsbeziehung zwischen den Bürgern untereinander oder im Verhältnis zum Staat begründet oder verändert und keinen Eingriff in Freiheit oder Eigentum im Sinne des historisch-konventionellen Rechtssatzbegriffes darstellt. Das Haushaltsgesetz ist aber in jedem Fall ein formelles Gesetz, ein Gesetz also, das im formellen Gesetzgebungsverfahren zustande kommt und die Regierung und die Verwaltung an dieses Gesetz und seine Anlage – den Haushaltsplan – bindet.

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Das Haushaltsgesetz enthält eine Reihe von Bestimmungen; viele dieser Bestimmungen wiederholen sich von Jahr zu Jahr und unterscheiden sich mitunter nur durch die jeweiligen Geldansätze (vgl. hierzu das HG 2021 im Anhangzu diesem Buch!).

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Das Haushaltsgesetz enthält allgemein

die Feststellung des Haushaltsplans (regelmäßig § 1 HG). Damit wird der Haushaltsplan für verbindlich erklärt und eine generelle Ausgabeermächtigung an die Regierung erteilt,

sachlich und zeitlich begrenzte besondere Vollmachten gegenüber der Regierung und

zeitgesetzliche zusätzliche, besondere Rechtsvorschriften über die jährliche Haushalts- und Wirtschaftsführung einer Gebietskörperschaft (= Besonderes Haushaltsrecht).

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Das Haushaltsgesetz beinhaltet obligatorisch

die Feststellung des auf eine zu nennende Summe in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichenen Haushaltsplans,[20]

die Ermächtigung für das BMF/LMF zur Aufnahme von Deckungskrediten und Kassenkrediten[21] (regelmäßig § 2 HG),

die Ermächtigung für das BMF/LMF zur Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen[22] (regelmäßig § 3 HG).

Zu den Begriffen:Bürgschaft: Hier steht der Bürge (Bund) für die Verbindlichkeiten des Schuldners ein;Garantien: hier übernimmt der Bund die Risiken eines Schadens. Im Unterschied zur Bürgschaft, übernimmt der Bund also nicht die Haftung für fremde Schuld, sondern tritt für Ersatz eines entstehenden Schadens ein, sichert also einen Erfolg;„Sonstige“ Gewährleistungen: hier handelt es sich um Verträge, die ähnlichen wirtschaftlichen Zwecken wie Bürgschaften und Garantien dienen,

den Tag des Inkrafttretens des Haushaltsgesetzes (Art. 82 Abs. 2 GG).

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Darüber hinaus kann das Haushaltsgesetz – fakultativ –beinhalten

zeitgesetzliche besondere Ermächtigungen zum Vollzug des Haushaltsplans,

kurzfristige, nur für die Gültigkeitsdauer dieses Haushaltsgesetzes bestimmte Sonderregelungen von haushaltswirksamen Vorschriften bestehender anderer nicht zustimmungsbedürftiger Gesetze (z.B. BHO), soweit dadurch nicht sogleich zustimmungsbedürftige Rechtsvorschriften berührt werden,[23]

allgemeingültige Haushaltsvermerke,

Bestimmungen, die über die allgemeine Gültigkeitsdauer des Haushaltsgesetzes (31.12.) hinaus bis zum Tage der Verkündung des Haushaltsgesetzes des folgenden Haushaltsjahres weiter gelten.

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Im Übrigen dürfen nach Art. 110 Abs. 4 GG in das Haushaltsgesetz nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes (sachliches Bepackungsverbot) und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird (zeitliches Bepackungsverbot). Darauf soll bei den Besonderheiten des Haushaltsgesetzes gleich noch näher eingegangen werden.

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Das Haushaltsgesetz des Bundes ist ein durchaus „normales“, in dem üblichen Gesetzgebungsverfahren für Einspruchsgesetze zustande gekommenes Gesetz. In einigen Punkten weist es aber Besonderheiten gegenüber anderen Gesetzen auf:

(1)

Da das Haushaltsgesetz die Aufgabe hat, den für ein Kalenderjahr[24] geltenden Haushaltsplan festzustellen, d.h., ihm verbindlichen Charakter zu geben, tritt es immer zum 1.1. des Jahres in Kraft(ggf. rückwirkend).

(2)

Die Geltungsdauer des Haushaltsjahres ist von vorn herein begrenzt ( „Zeitgesetz“). Das Haushaltsgesetz gilt immer nur ein Jahr, höchstens – beim Doppelhaushalt – zwei Jahre.[25]

(3)

Das Haushaltsgesetz hat keine Außenwirkung gegenüber dem Bürger (keine Allgemeinverbindlichkeit), d.h.:

keinem Bürger kann durch das Haushaltsgesetz eine Verpflichtung auferlegt werden;

kein Bürger kann Ansprüche an den Staat aus dem Haushaltsgesetz ableiten;

das Haushaltsgesetz entfaltet nur Binnenwirkung im Verhältnis Legislative – Exekutive, d.h., für die Regierung und ihre Verwaltung ist das Haushaltsgesetz verbindlich (formelles Gesetz, kein materielles Gesetz).

(4)

In das Haushaltsgesetz dürfen nicht beliebige Inhalte aufgenommen werden. Es gilt das sogenannte sachliche und zeitliche Bepackungsverbot, das in Art. 110 Abs. 4 GG formuliert ist: „In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und die Ausgaben des Bundes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird.“ Durch diese Regelung wird das Haushaltsgesetz zum Finanz- und Zeitgesetz. Das sachliche Bepackungsverbot ist dahingehend zu interpretieren, dass durch das Haushaltsgesetz nicht die geltende Rechtsordnung geändert werden darf. Rechtsordnungen, die sich auf den Vollzug des Haushaltsplans beziehen (z.B. eine Erweiterung der Vorschriften der BHO), widersprechen dem sachlichen Bepackungsverbot allerdings nicht. Mit dem sachlichen Inhaltsverbot soll verhindert werden, dass das Aufstellungs- und Feststellungsverfahren mit haushaltsunabhängigen Diskussionen belastet wird.[26]

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