Bodo Leibinger - Öffentliche Finanzwirtschaft

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Unter dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtversteht man einen Zustand, bei dem die vier Ziele des § 1 StabG– hoher Beschäftigungsstand, Preisniveaustabilität, außenwirtschaftliches Gleichgewicht, stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum – gleichzeitig erreicht sind.

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Zur Erhaltung oder Wiederherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ist stabilisierende (also nicht prozyklisch wirkende) Haushaltspolitik unerlässlich. Die Eignung antizyklischer Haushaltspolitik ist umstritten:

Bei stabilisierender Haushaltspolitik sind konjunkturbedingte Steuerausfälle und Mehrausgaben ohne Kompensation hinzunehmen: der Haushalt hat also bewusst Defizite in Kauf zu nehmen.

Bei antizyklischer Haushaltspolitik steigen diese Defizite in Abschwungs- oder Rezessionsphasen weiter an, da über gezielte Mehrausgaben und/oder Steuersenkungen dem Konjunkturverlauf aktiv gegengesteuert wird.

Konjunkturbedingte Mehreinnahmen in Phasen der Hochkonjunktur dürfen nicht für zusätzliche Ausgaben genutzt werden; sie sollten zum Schuldenabbau oder für Rücklagen genutzt werden.

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Jährlicher Haushaltsausgleich (im materiellen Sinn) ist bei wirtschaftspolitischem Einsatz des Haushalts nicht möglich. Haushaltsausgleich kann nur als überzyklisches Ziel verfolgt werden.

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Auch eine mittelfristig orientierte Angebotspolitik kommt ohne stabilisierende Haushaltspolitik nicht aus. Prozyklische Haushaltspolitik ist immer schädlich.

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Die Finanz- und Wirtschaftskrise2008/09 hat weltweit zu einem kräftigen Anstieg der jährlichen Defizite und des öffentlichen Schuldenstandes geführt. Um die Staatsfinanzen mittelfristig wieder in den Griff zu bekommen, wurden

in Deutschland die sogenannte Schuldenbremse in das GG aufgenommen. Danach dürfen grundsätzlich die Länder ab 2020 gar keine neuen Kredite aufnehmen, beim Bund wurde die Obergrenze des strukturellen Defizits ab 2016 auf 0,35 % des BIP festgelegt;

auf EU-Ebene zum 1.1.2013 der Fiskalvertrag in Kraft gesetzt, der die Vertragsländer verpflichtet, Regelungen zur Begrenzung des öffentlichen Defizits in nationales Recht umzusetzen. Das strukturelle Defizit darf danach 0,5 % des BIP grundsätzlich nicht überschreiten. Zudem wurde der Stabilitäts- und Wachstumspakt verschärft. Sanktionen dürfen auch gegen diejenigen Staaten eingeleitet werden, die ihre Schuldenstandsquote nicht sukzessive auf 60 % des BIP zurückführen (1/20-Regel).

Neben die strukturellen Defizite können sowohl auf nationaler Ebene als auch auf EU-Ebene konjunkturelle Defizite treten, so dass staatliche Konjunkturpolitik möglich bleibt. Eine konjunkturell bedingte Kreditaufnahme ist bei guter Konjunktur wieder zu tilgen. Konjunkturpolitik erfolgt symmetrisch.

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Der öffentliche Haushalt ist ein politisches und spätestens seit der Finanzreform von 1969 eindeutig auch zu einem ökonomischen Steuerungsinstrument geworden. Gleichwohl vollzieht sich die öffentliche Haushaltswirtschaft in einem strengen rechtlichen Rahmen. Sowohl bei der Aufstellung des Haushaltsplans als auch später, während seiner Ausführung, sind Gesetze, Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften und Erlasse zu beachten.

Jeder, der „mit Haushalt zu tun hat“, muss sich durch den Rechtsdschungel hindurch schlagen. Zuweilen wissen selbst erfahrene Praktiker nicht immer sofort, wo sie für ein konkretes Problem eine Lösung hernehmen, die einer späteren Überprüfung Stand hält. Das Haushaltsrecht ist nicht gerade anwenderfreundlich!

Wir wollen im Folgenden die wichtigsten Rechtsvorschriften nennen, deren Inhalt grob kennzeichnen und bereits hier ein paar Hinweise für die praktische Handhabung geben. Exemplarisch soll dabei das Haushaltsrecht des Bundes herangezogen werden; für die Landeshaushalte – soweit sie kameral geführt werden – gelten die Rechtsvorschriften entsprechend.

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Die Einzelheiten des Bundeshaushaltsrechts ergeben sich aus einer Fülle von Gesetzen, Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften und Erlassen.

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Grundgesetz (GG), insbesondere der X. Abschnitt „Das Finanzwesen“:

Art. 104a bis 109: Finanzverfassung: regelt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiet der Finanzwirtschaft,

Art. 110 bis 115: Haushaltsverfassung des Bundes, d.h., es werden Bestimmungen speziell für die Haushaltswirtschaft des Bundes getroffen;

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Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft(Stabilitäts- und Wachstumsgesetz – StabG) vom 8.6.1967 (BGBl. I S. 582), zuletzt geändert durch Artikel 267 der Verordnung vom 31.08.2015 (BGBl. I S. 1472):

Definition der wirtschaftspolitischen Ziele („magisches Viereck“),

Instrumente zur Erreichung der wirtschaftspolitischen Ziele;

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Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder(Haushaltsgrundsätzegesetz – HGrG) vom 19.8.1969 (BGBl. I S. 1273), zuletzt geändert durch Art. 10 des Gesetzes vom 14.8.2017 (BGBl. I S. 3122):

für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze für die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie das Kassen- und Rechnungswesen,

aus diesem Rahmengesetz leiten der Bund die Bundeshaushaltsordnung (BHO) und die Länder ihre jeweiligen Landeshaushaltsordnungen (LHO) ab,

mit dem Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz – HGrGMoG) vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2580) wurde die Möglichkeit zur Koexistenz unterschiedlicher Systeme des Rechnungswesens und der Haushaltsdarstellung geschaffen (neben der bislang zwingend vorgeschriebenen Kameralistik nunmehr auch Doppik, erweiterte Kameralistik, produktorientierte Haushalte, Produkthaushalte). Die Novellierung sollte ein Mindestmaß an Einheitlichkeit gewähren;

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Bundeshaushaltsordnung (BHO)vom 19.8.1969 (BGBl. I S. 1284), zuletzt geändert durch Art. 212 der Verordnung vom 19.06.2020 (BGBl. I S. 1328):

grundlegende Vorschriften über die Aufstellung und Ausführung des Bundeshaushaltsplans sowie die Kassen- und Buchführung, die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung bei der bundesunmittelbaren Verwaltung, den bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts und den Sondervermögen;

Beachte: Die Bestimmungen der BHO sind zusammen mit den dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften (VV-BHO) zu lesen.

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Das jährliche Haushaltsgesetz (HG)des Bundes:

Feststellung des Haushaltsplans und generelle Ausgabeermächtigung,

Kreditermächtigung,

Ermächtigungen an den Bundesminister der Finanzen zur Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen,

zeitlich begrenzte Änderungen des Haushaltsrechts;

Regelungen zur Flexibilisierung der Bewirtschaftung,

Regelungen zur Personalbewirtschaftung etc.;

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Gesetz über den Bundesrechnungshof(Bundesrechnungshofgesetz – BRHG) vom 11.7.1985 (BGBl. I S. 1445), zuletzt geändert durch Art. 15 Abs. 82 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160):

grundlegende Regelungen über Stellung, Organisation und Arbeitsweise des Bundesrechnungshofs;

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Gesetz zur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen(Stabilitätsratsgesetz – StabiRatG) vom 10.8.2009 (BGBl. I S. 2702), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 14.08.2017 (BGBl. I S. 3122):

Einrichtung eines Gremiums von Bund und Ländern, das seit dem Jahr 2010 regelmäßig die Finanzlage von Bund und Ländern prüft und im Falle von drohenden Haushaltsnotlagen Sanierungsmaßnahmen vorschlägt und vereinbart.