Thorsten Siegel - Allgemeines Verwaltungsrecht

Beispiel:

Die Firma X stellt eine Vielzahl von Hygieneartikeln her. Die Bundesregierung warnt die Verbraucher, das Produkt A der Firma X zu kaufen, weil es möglicherweise umweltschädigend sei. Tatsächliche Folge dieser Warnung kann sein, dass die Verbraucher auch andere Produkte der Firma X, die in jeder Hinsicht unbedenklich sind, nicht mehr erstehen. Der Imageschaden für die Firma X und die finanziellen Folgen für sie sind ungleich größer, als wenn die zuständige Behörde der Firma verboten hätte, das Produkt A weiter zu vermarkten.

837

Beachtet ein Realakt die zuvor aufgezeigten rechtlichen Grenzen nicht, so ist er rechtswidrig. Die für den rechtswidrigen VA relevante Frage, ob er nichtig oder wirksam ist, besitzt beim Realakt keine Bedeutung.

Beispiel:

Die Müllabfuhr der Stadt B beschädigt den dem X gehörenden Mülleimer bei seiner Leerung; das Eigentum des X ist verletzt.

838

Die Folgen der Rechtswidrigkeiteines Realakts werden in Teil IV des Buchs (§§ 24-28) behandelt. In Betracht kommt insbes. ein auf die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes gerichteter Folgenbeseitigungsanspruch (s.u. § 25). Statthafte Klageart ist insoweit die allgemeine Leistungsklage[22].

839

Lösung Fall 24 ( Rn 830):

Der Abriss des Zauns ist ein Realakt. Auch Realakte unterliegen Rechtmäßigkeitsanforderungen. Diese bestehen vorliegend darin, dass der Träger der Straßenbaulast rechtmäßig den Besitz an dem Grundstücksstreifen ergreifen durfte. Die vorzeitige Besitzeinweisung ist nach § 18f BFStrG erlaubt. Es werde unterstellt, dass die vorzeitige Besitzeinweisung rechtmäßig erfolgte. Dann darf mit den Bauarbeiten begonnen werden. Der Abriss des Zauns ist rechtmäßig.

Ausbildungsliteratur:

Di Fabio, Information als hoheitliches Gestaltungsmittel, JuS 1997, 1; Remmert, Schlichtes Verwaltungshandeln, JURA 2007, 736.

840

Rechtsverordnungen gehören einerseits zu den Rechtsquellen des Verwaltungsrechts (s.o. Rn 68 ff), andererseits aber auch zu den Handlungsformen der öffentlichen Verwaltung[1]. Bei Rechtsverordnungen handelt es sich um abstrakt-generelle Regelungen, die von der Exekutive im Wege delegierter Rechtsetzung erlassen werden. Da sie abstrakt-generelle Regelungen treffen, sind sie als Gesetze im materiellen Sinneeinzuordnen. Zugleich wird bei ihnen – in Abgrenzung zu Satzungen (dazu § 21) – die Rechtsetzungsbefugnisvon der Legislative auf die Exekutive delegiert. Wegen dieses „Rollenwechsels“ bedarf es einer Ermächtigungsgrundlage, die zugleich bestimmten Anforderungen genügen muss. Der tiefere Grund für die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen liegt darin, dass fachlich spezifische Detailfragen von der Exekutive oftmals besser eingeschätzt werden können und umgekehrt der Gesetzgeber mit der Normierung von Detailfragen überlastet würde. Sie sind zugleich abzugrenzen von Allgemeinverfügungen i.S.d. § 35 S. 2 (s.o. Rn 346 ff). Allgemeinverfügungen zeichnen sich im Vergleich zu Rechtsverordnungen typischerweise durch einen räumlich-zeitlich umgrenzten Geltungsbereich aus[2].

841

Der Erlass von Rechtsverordnungen ist in vielen Materien des Besonderen Verwaltungsrechtsvorgesehen. Die wohl bekannteste Rechtsverordnung ist die Straßenverkehrsordnung(StVO), welche aufgrund einer Ermächtigung im Straßenverkehrsgesetz (StVG) erlassen worden ist. Die StVO bestätigt zugleich, dass eine Rechtsverordnung einen sehr großen räumlichen und personellen Wirkungsbereich aufweisen kann. Dies gilt auch für die Baunutzungsverordnung(BauNVO), welche die Zulässigkeit der Art und des Maßes von Bauvorhaben in bestimmten Gebieten regelt. Sie wird im Rahmen der Vorlesung zum öffentlichen Baurecht behandelt[3]. Von Bedeutung für Prüfungsarbeiten sind schließlich Gefahrenabwehrverordnungen. Sie werden aufgrund spezifischer Ermächtigungen in den Polizeigesetzen erlassen und im Rahmen der Vorlesungen zum Polizei- und Ordnungsrecht ausführlicher behandelt[4]. Besondere Bedeutung haben Rechtsverordnungen zudem im Zuge der Corona-Pandemieerlangt[5]. Da die Einzelheiten regelmäßig den fachrechtlichen Sonderregelungen vorbehalten bleiben, beschränkt sich die nachfolgende Darstellung auf die allgemeinen Grundzüge beim Erlass von Rechtsverordnungen.

842

Da es sich bei der Rechtsverordnung in funktionaler Hinsicht um delegierte Rechtsetzung handelt (s.o. Rn 840), bedarf es zunächst einer Ermächtigungsgrundlage. So ist etwa die zuvor angesprochene BauNVO aufgrund der Ermächtigung in § 9a BauGB erlassen worden. Und die Gefahrenabwehrverordnungen nach dem Polizei- und Ordnungsrecht werden auf spezifische Ermächtigungen in den Polizeigesetzen der Länder gestützt[6]. Zudem müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigungim Gesetz bestimmt sein. Dies ergibt sich für Rechtsverordnungen nach Bundesrecht aus Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG. Die Landesverfassungen enthalten jedoch typischerweise inhaltlich identische Bestimmungen[7]. Damit sollen Pauschal- und Globalermächtigungen der Exekutive verhindert werden[8]. Deshalb werden etwa die Regelungen zu Verkehrszeichen in der StVO als abschließend erachtet[9]. Schließlich kommt insoweit der Parlamentsvorbehaltzum Tragen, wonach die wesentlichen Entscheidungen durch den parlamentarischen Gesetzgeber zu treffen sind[10]. Dieser ist durch die weit reichenden Verordnungsbefugnisse im Zuge der Corona-Pandemie zumindest stark strapaziert worden[11].

843

In formeller Hinsicht ist zunächst nach allgemeinen Grundsätzen die Zuständigkeitsordnungzu wahren. Zuständig für den Erlass von Rechtsverordnungen aufgrund eines Bundesgesetzes können nach Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG nur die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen sein. Art. 80 Abs. 1 S. 4 GG ermächtigt unter bestimmten Voraussetzungen zur Weiterdelegation an andere Stellen[12]. Die möglichen Adressaten von Verordnungsermächtigungen aufgrund eines Landesgesetzes ergeben sich aus den jeweiligen Landesverfassungen[13].

844

Das Verfahrenzum Erlass von Rechtsverordnungen richtet sich nicht nach dem VwVfG. Denn § 9 begrenzt den sachlichen Anwendungsbereich des Gesetzes auf VAe und örVe (s.o. Rn 171). Die Anforderungen ergeben sich hier zunächst aus Art. 80 Abs. 2 GG[14] und den vergleichbaren Regelungen auf Landesebene[15]. Rechtsstaatlich fundiert ist darüber hinaus das Erfordernis einer Verkündung, das etwa in Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG geregelt ist. In formeller Hinsicht bedeutsam ist zudem das Zitiergebot. Es ist in Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG sowie den vergleichbaren Bestimmungen der Landesverfassungen geregelt und besagt, dass die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in der Rechtsverordnung angegeben wird. Es dient der Selbstkontrolle der Verwaltung, der externen Richtigkeitskontrolle sowie der Normenklarheit[16].

845

In materieller Hinsicht muss die Rechtsverordnung nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung die Anforderungen der Ermächtigungsgrundlageeinhalten und darf insbes. den dort vorgegebenen Rahmen nicht überschreiten. So muss etwa zum Erlass einer Gefahrenabwehrverordnung eine abstrakte Gefahr für die polizeilichen Schutzgüter vorliegen[17]. Im Übrigen kommt dem Verordnungsgeber eine Gestaltungsfreiheitzu. Dabei müssen nach allgemeinen Grundsätzen die höherrangigen Vorgaben beachtet werden, insbes. der Bestimmtheitsgrundsatz sowie das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Das beim Erlass von Rechtsverordnungen bestehende normative Ermessen ist jedoch weiter gefasst als bei der Ermessenausübung im Einzelfall und wird von der Rechtsprechung oftmals lediglich daraufhin überprüft, ob schlechterdings unvertretbare Ergebnisse erzielt werden (s.o. Rn 221)[18].