Thorsten Siegel - Allgemeines Verwaltungsrecht

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Werden die zuvor genannten rechtlichen Anforderungen nicht eingehalten, so führt dies zunächst zur Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung. Anders als beim VA (s.o. Rn 542) gilt jedoch bei Rechtsverordnungen grundsätzlich das Nichtigkeitsdogma. Danach führt die Rechtswidrigkeit zugleich zur Unwirksamkeit der Rechtsverordnung[19]. Dies gilt auch für einen Verstoß gegen das Zitiergebot[20]. Etwas anderesgilt dann, wenn der Gesetzgeber die Beachtlichkeit eines Verstoßes explizit eingrenzt. So kann er geringfügige Verstöße für von vornherein unbeachtlich erklären oder für unbeachtlich nach Fristablauf. Dies ist bei Rechtsverordnungen aber nur ausnahmsweise der Fall. Ein Beispiel bilden etwa Bebauungspläne in den (echten) Stadtstaaten, die dort anstelle von Satzungen erlassen werden und nach Maßgabe der §§ 214 f BauGB unbeachtlich sein können[21]. Darüber hinaus sollen nach der Rechtsprechung des BVerfG Verfahrensfehler grundsätzlich nur bei Evidenz zur Nichtigkeit führen[22].

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Die VwGO sieht in § 47 VwGO eine Normenkontrolle gegen materielle Gesetze vor[23]. Da sich der Rechtsschutz hier gegen die Norm als solche richtet, wird die Normenkontrolle nach § 47 VwGO auch als prinzipale Normenkontrollebezeichnet. Kraft Bundesrechts besteht die Möglichkeit einer solchen prinzipalen Normenkontrolle aber gemäß § 47 Abs. 1 Nr 1 VwGO nur bei Satzungen nach dem BauGB oder den diesen nach § 246 Abs. 2 BauGB gleichgestellten Rechtsverordnungen. Dies ist etwa in Berlin der Fall, wo Bauleitpläne in der Rechtsform einer Rechtsverordnung erlassen werden[24]. Im Übrigen – und damit bei den meisten Rechtsverordnungen – ist eine prinzipale Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr 2 VwGOnur dann möglich, wenn Landesrechtdies bestimmt. Die Bundesländer haben von dieser Möglichkeit sehr unterschiedlich Gebrauch gemacht[25].

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Insbes. – aber nicht nur – dann, wenn keine Möglichkeit einer prinzipalen Normenkontrolle besteht, kommt eine inzidente Normenkontrollein Betracht. Bei dieser wird nicht die Norm als solche angegriffen. Der Rechtsbehelf richtet sich vielmehr gegen einen Vollzugsakt, der aufgrund der Rechtsverordnung erlassen wurde, etwa einen VA. Im Rahmen eines solchen Klageverfahrens – etwa einer Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO – wird dann inzident überprüft, ob die zugrunde liegende Rechtsverordnung rechtswirksam ist[26].

Ausbildungsliteratur:

v. Danwitz, Rechtsverordnungen, JURA 2002, 93; Eibenstein, Grundfälle zur prinzipalen Normenkontrolle nach § 47 VwGO, JuS 2021, 218; Meßerschmidt, Rechtsverordnungen: Rechtmäßigkeit und Rechtsschutz, JURA 2016, 747; Voßkuhle/Wischmeyer, Die Rechtsverordnung, JuS 2015, 311.

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Auch Satzungen gehören sowohl zu den Rechtsquellen der Verwaltungsrechts (s.o. Rn 71 f), als auch zu den Handlungsformen der öffentlichen Verwaltung[1]. Satzungen sind Rechtsvorschriften, die von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts (zum Begriff s.o. Rn 115 f) im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirkung für die ihr angehörenden Personen erlassen werden. Es handelt sich also wie bei Rechtsverordnungen grundsätzlich um abstrakt-generelle Regelungen und damit um materielle Gesetze[2]. Der entscheidende Unterschied zur Rechtsverordnung besteht darin, dass die Befugnis zur Rechtsetzung nicht gesondert delegiert wird, sondern bereits in der zugewiesenen Autonomie enthaltenist[3].

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Ein klassisches Beispiel bilden Satzungen der Gemeinden[4]. Darüber hinaus sieht auch das ebenfalls prüfungsrelevante öffentliche Baurecht den Erlass von Satzungen vor: Gemäß § 10 Abs. 1 BauGB werden Bebauungsplänein den Flächenstaaten als Satzung erlassen[5].

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Zwar bedarf es auch für den Erlass einer Satzung einer Ermächtigungsgrundlage. So sehen etwa die Gemeindeordnungen der Flächenstaaten vor, dass die Gemeinden ihre Angelegenheiten durch Satzungen regeln dürfen[6]. Die entsprechende Ermächtigung ist jedoch bereits der Garantie kommunaler Selbstverwaltung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GGzu entnehmen[7]. Die Kommunen dürften daher auch ohne die einfach-gesetzlichen Ermächtigungen Satzungen erlassen. Da es sich beim Erlass von Satzungen um „autonome“ Rechtsetzung handelt, kommen die Bestimmungen des Art. 80 GG weder unmittelbar noch analog zur Anwendung[8]. Allerdings muss die gesetzliche Grundlage in hinreichender Weise zur Vornahme etwaiger Grundrechtseingriffe ermächtigen[9]. Dabei sind auch die Grundsätze der Wesentlichkeitstheoriezu beachten[10].

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Die Rechtmäßigkeitsanforderungen richten sich grundsätzlich nach dem jeweiligen Fachrecht. Sie werden insbes. in den Vorlesungen zum Kommunalrecht (gemeindliche Satzungen) und zum öffentlichen Baurecht (Bebauungspläne) behandelt. So enthalten §§ 1 ff BauGBdetaillierte formelle und materielle Anforderungen für die Aufstellung von Bauleitplänen. Für kommunale Satzungen enthalten darüber hinaus die Gemeindeordnungen der Flächenstaaten fachgebietsübergreifende Anforderungen an das Verfahren[11]. Bei der Prüfungsabfolge sind auch hier nach Ermittlung der Ermächtigungsgrundlage zunächst die formellenAnforderungen zu untersuchen, also Zuständigkeit, Verfahren und Form[12]. Hieran schließt sich die Prüfung der materiellenRechtmäßigkeit an. Zu ihr zählen die Einhaltung der Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage, der fehlerfreie Gebrauch des (ebenfalls weiten) Satzungsermessens sowie die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht (zB dem Bestimmtheitsgebot[13]).

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Unmittelbare Fehlerfolge ist auch bei Satzungen zunächst die Rechtswidrigkeit. Allerdings hat der jeweilige Gesetzgeber bei Satzungen in weiterem Umfang, als dies bei Rechtsverordnungen der Fall ist (s.o. Rn 846), das Nichtigkeitsdogma eingeschränkt. So kommen bei allen Satzungen nach dem BauGB die Vorschriften zur Unbeachtlichkeit von Verstößen nach §§ 214 f BauGB zur Anwendung[14]. Darüber hinaus enthalten auch die Gemeindeordnungen der Flächenstaaten[15] sowie die parallelen Regelungen der Stadtstaaten[16] Bestimmungen zur Unbeachtlichkeit von bestimmten Fehlern nach Landesrecht. Bei der Aufstellung von Bauleitplänen kommen regelmäßig beide Unbeachtlichkeitsregime zur Anwendung; allerdings kann aus Kompetenzgründen nur derjenige Gesetzgeber einen Fehler für unbeachtlich erklären, der die Anforderung aufgestellt hat[17].

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Beim Rechtsschutz kann grundsätzlich auf das zu den Rechtsverordnungen Gesagte verwiesen werden (s.o. Rn 847 f). Auch bei Satzungen nach dem BauGB kommt gemäß § 47 Abs. 1 Nr 1 VwGO eine prinzipale Normenkontrollein Betracht[18], bei sonstigen Satzungen gemäß § 47 Abs. 1 Nr 2 VwGO lediglich nach Maßgabe des Landesrechts[19]. Unabhängig davon besteht auch hier die Möglichkeit einer inzidenten Normenkontrolle:So kann etwa im Rahmen einer gegen einen Abgabenbescheid gerichteten Klage gerügt werden, dass die betreffende Abgabensatzung keine tragfähige Rechtsgrundlage für den Bescheid bildet.

Ausbildungsliteratur:

Brinktrine, Fehlerfolgen bei Verwaltungsakten und Satzungen, JURA 2021, 1036; Eibenstein, Grundfälle zur prinzipalen Normenkontrolle nach § 47 VwGO, JuS 2021, 218; Funke/Papp, Rechtsprobleme kommunaler Satzungen, JuS 2010, 398; Janson/Blenk, Verfassungsrecht und Kommunalrecht – Kein Geld für die Gemeinderatsfraktion?, JuS 2018, 461 (Referendarexamensklausur); Voßkuhle/Kaiser, Der Bebauungsplan, JuS 2014, 1074.