Jenny Elisa López Rodríguez - Políticas Públicas y omnijetividad

El programa de investigación de esta corriente va a encontrar tantos adeptos como opositores, especialmente, en aquellos que consideran su inaplicabilidad en la comprensión de problemas sociales y que le encuentran limitaciones en la comprensión de la dimensión política de los problemas de política pública, así como en la disposición y capacidad de los gobiernos para consolidar la investigación como base de la toma de decisiones. A pesar de ello, consideran que la fuerza de la investigación y la producción de conocimiento científico, en sí mismo, es una presión tanto para la toma de decisiones por parte de los gobiernos, como una fuerza para lograr consensos entre diferentes sectores sociales en la medida en que la deliberación está soportada en la construcción de evidencia científica (Pinilla, 2006).

El enfoque de políticas públicas basadas en evidencia es ampliamente promovido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) y se le reconocen avances importantes en el Reino Unido, donde organizaciones como Campbell Collaboration tienen como objetivo promover y difundir las investigaciones en campos como la educación, el crimen y la justicia, el desarrollo internacional y el bienestar social. En algunos escenarios latinoamericanos, las pruebas piloto y su evaluación se han convertido es una estrategia para obtener evidencia, y así convertirse en escenarios de experimentación de las hipótesis que soportan las acciones de intervención.

Aunque no promueven un modelo de base en la comprensión de la realidad social, sí se hace un llamado para que ciencias como la sociología, la antropología y la psicología generen conocimiento orientado hacia las políticas (Davies, 2004). Sin embargo, la mirada limitada frente a la experimentación, que exige un control de las condiciones y el análisis de un número limitado de variables, excluye otras formas de comprensión y de conocimiento de posibles impactos de la acción pública sobre la vida de las personas, sin asumir, además, las implicaciones éticas de los procesos de selección de los participantes. De esta forma, el enfoque de políticas públicas basadas en evidencia considera que la evidencia habla por sí sola; es decir, que la observación y la clara determinación de las redes causales y de los efectos se derivan de manera directa de los hechos observados (Bedregal y Cornejo, 2005).

Perspectivas racionalistas con la perspectiva política del proceso

El incrementalismo de Lindblom

Frente al enfoque de racionalidad fuerte en el análisis de políticas públicas, Charles Lindblom (2000a, 2000b) propone el enfoque incremental, también llamado enfoque marginalista o método de las comparaciones sucesivas (Lindblom, 2000a, 2000b). Este enfoque ha influenciado de manera significativa los estudios de las políticas públicas en la medida en que parte de una revisión de los supuestos del modelo de elección racional y retoma, no solo lo expuesto por Herbert Simon en el sentido de acotar la racionalidad a una racionalidad limitada, sino que señala cómo en los procesos de decisión pública se evidencian nuevas limitaciones, tales como la existencia de objetivos en tensión, así como las limitaciones de orden legal e institucional, las limitaciones en el orden temporal propias de las democracias y su característica relacionada con la alternancia en el poder.

Las principales implicaciones en este contexto de decisión se refieren, en primera instancia, a una transformación de la función objetivo. De esta manera, los individuos que se enfrentan al proceso de decisión optarán por obtener un resultado satisfactorio o incluso esperar un cambio marginal frente a la imposibilidad de maximización. En segunda instancia, se encuentra la pretensión de identificar los cursos de decisión posible y de contrastar, entre ellos, su posible viabilidad. Por lo tanto, se considera que la selección de alternativas se ajusta normalmente a tres, donde la primera alternativa de política a estudiar será la que está operando, la segunda y tercera alternativas se derivan de cambios marginales a la política que está operando. El proceso de análisis entonces está vinculado a una lógica de prueba y error.

El análisis de políticas públicas se enfrenta entonces a la complejidad de definir cursos de acción sobre diversos valores, los cuales además no son fácilmente jerarquizables. Por tanto, la definición de objetivos está mediada por la vinculación de diversos tipos de metas que, además, obedecen a la complejidad política existente y determinan, de manera simultánea, los tipos de políticas. Por otro lado, argumenta Lindblom (2000a, 2000b), la selección de objetivos/valores está ligada a la búsqueda de cambios marginales e incrementales que, en las comparaciones limitadas sucesivas realizadas bajo un análisis estratégico, irá limitando el escenario de análisis a alternativas específicas y que, como se argumentó antes, tendrá como primer referente la experiencia lograda. El enfoque de análisis, además, será valorado más por su preocupación de análisis frente a los problemas y por la identificación de alternativas de cambio que por las mismas metas positivas a alcanzar.

En este punto, es importante hacer claridad que la perspectiva incrementalista asume como una imposibilidad práctica la propuesta de racionalidad absoluta o de racionalidad limitada. Esto se debe al carácter político de las decisiones que expresan las interacciones de diversos actores y no exclusivamente al análisis académico de estas, donde el análisis partidario tiene igualmente un papel importante en el incremento de la inteligencia frente a los problemas sociales y a la acción del gobierno. Sin embargo, el mecanismo de toma de decisiones obedece fundamentalmente a una perspectiva estratégica de los decisores donde opera el cálculo racional con las limitaciones ya descritas.

Enfoque de coaliciones promotoras de políticas (Advocacy Framework Coalitions)

El enfoque de coaliciones de apoyo, inicialmente propuesto por Paul Sabatier y Hank C. Jenkins con el apoyo de Chistopher Weible (Sabatier y Weible, 2007), se circunscribe dentro de la tradición neopositivista. El objetivo de la propuesta es sugerir un marco analítico de cambio en las políticas al tener como soporte el papel que juegan los sistemas de creencias en el marco de un sistema político democrático. De esta forma, se concentra, de manera especial, en las transformaciones de las políticas públicas que surgen de los cambios en los sistemas de creencias y que son promovidas por los diversos actores, los cuales se configuran –para efectos del análisis– en coaliciones promotoras.

El enfoque de Advocacy Framework Coalitions (afc) se basa en cuatro premisas: 1) se requieren al menos diez años de trayectoria para entender el cambio de una política; 2) el análisis debe centrarse en el subsistema de la política, el cual está conformado por el conjunto de actores asociados en coaliciones que, con base en sus creencias y recursos, generan estrategias para influir en las decisiones, además que, en las coaliciones, están los mediadores de la política que intentan articular y buscar soluciones entre las diferentes coaliciones de apoyo; 3) los subsistemas de la política deben ser concebidos desde una mirada intergubernamental; y 4) las políticas públicas deben ser consideradas como un conjunto de valores priorizados y supuestos de causalidad acerca de cómo realizarlos.

Ahora bien, los autores del enfoque afc sostienen que el cambio de política es función de tres conjuntos de procesos: el primero está constituido por la competencia e interacción de las coaliciones de apoyo en el subsistema de la política; el segundo, por los cambios externos al subsistema de la política; por último, el tercer cambio se constituye en los efectos de los parámetros estables del sistema que pueden ser leídos como marcos institucionales. El segundo y el tercer grupo de procesos señalan las restricciones y recursos con los que dispone el subsistema de actores y que, además, son los factores más importantes en la transformación del conjunto de creencias; como lo anotan los mismos autores, pesan más los factores no cognitivos de tipo estructural, tales como los sociales, económicos, culturales, entre otros, ya que de estos dependen las alteraciones que puedan ocurrir en la política pública más allá del aprendizaje y del conocimiento (lo cognitivo).