Enrique Cury Urzúa - Derecho Penal

Pero, si se acepta este punto de partida, hay que reconocer también las limitaciones que derivan de ese proceder.

1. Ante todo, la de que ese género de sanciones es admisible solo para reaccionar contra infracciones leves cuya significación ético-social es reducida, sea por la naturaleza de los bienes jurídicos afectados, sea por el modo o circunstancias del ataque, sea por la escasa o ninguna reprochabilidad que este involucra. Por consiguiente, la magnitud de estas reacciones no puede sobrepasar una medida modesta y, en especial, su naturaleza debiera limitarse a la irrupción en esferas de derechos cuya significación es reducida, como los patrimoniales. Confiar a la Administración, como ocurre entre nosotros, la facultad de fulminar multas confiscatorias o imponer incluso privaciones de libertad prolongadas, constituye un atentado en contra del principio de legalidad y, por ende, una violación de las normas constitucionales en que se encuentra consagrado.

Por lo demás, esta es una consecuencia confirmada por la ley positiva. En efecto, el art. 501 del C.P. dispone que “en las ordenanzas municipales y en los reglamentos generales o particulares que dictare en lo sucesivo la autoridad administrativa no se establecerán mayores penas que las señaladas en este Libro, aun cuando hayan de imponerse en virtud de atribuciones gubernativas, a no ser que se determine otra cosa por leyes especiales”. Esto significa que, para los autores del Código, las sanciones administrativas no debían exceder de las de las faltas, para las cuales actualmente solo se prevén multas de hasta 4 Unidades Tributarias Mensuales.421 Como era lógico, dejaron abierta la posibilidad de que se contemplaran excepciones, pues no podían imponer su voluntad al legislador del futuro. Pero en todo caso la norma consagra un criterio orientador422 que en la actualidad no se respeta en absoluto.

En relación con este aspecto, la Administración sostiene que, para cumplir sus funciones, necesita que se le reconozcan facultades sancionadoras enérgicas. No es posible ignorar este reclamo que se encuentra avalado por la realidad. Sin embargo, este es uno de esos puntos donde el contraste entre los intereses y necesidades de la sociedad, y los de los individuos que la integran debe resolverse haciendo opciones político-criminales definidas. Puede convenirse en que, a veces, el bienestar de la comunidad exige confiar a la Administración el derecho a reaccionar frente a ciertos hechos excepcionalmente perturbadores mediante sanciones patrimoniales más severas que las ordinarias. Así puede ser, sobre todo, en materias que son capaces de provocar daños sociales serios y extendidos, y en los que los autores de las infracciones suelen ser corporaciones poderosas, no susceptibles de ser perseguidas criminalmente a causa del carácter personal de la pena,423 como sucede, por ejemplo, en el campo de los negocios y las finanzas, en el de la protección del medio ambiente y en el de las obligaciones tributarias. En cambio, no debe autorizárseles nunca a los administradores una irrupción en derechos más elevados y personales, como lo es, en especial, la libertad ambulatoria. Cuando la Administración considere que un hecho no puede ser reprimido apropiadamente sino privando de libertad al responsable o restringiéndosela, lo razonable es que acuda a los tribunales ordinarios de Justicia, pruebe en un proceso sustanciado de acuerdo con todas las garantías constitucionales y legales la existencia de un delito penal, y se atenga a la decisión resultante. Porque, aunque eso sea menos eficaz desde el punto de vista social, el respeto a los ciudadanos tiene prioridad a este respecto.424

En muchos casos, esta decisión exige al legislador elegir los hechos que serán combatidos mediante una simple sanción administrativa así limitada, y los que se incorporarán al catálogo de los tipos penales. Para hacerlo no existen criterios absolutos. Sin embargo; existen investigaciones orientadoras, que proporcionan puntos de partida aprovechables.425

2. No es admisible que un mismo hecho se castigue con una sanción gubernativa y una pena criminal, pues eso constituye una infracción al principio non bis in ídem. La circunstancia de que algunas leyes y reglamentos acepten esta posibilidad significa un abuso que se debe impugnar enérgicamente, evitando a toda costa elevarlo a la categoría de norma general.

En todo caso, las disposiciones de esta clase no pueden mudar la naturaleza de las cosas, y por eso resulta equivocado invocarlas para argumentar a favor de la pretendida distinción material entre penas criminales y administrativas.426

En el último tiempo, la jurisprudencia tiende a uniformarse en el sentido de rechazar la dualidad de sanciones. En este sentido se había pronunciado ya el 11 de enero de 1951 la C.S., en sentencia publicada en R. de D. y J. tomo 47, Sección 4ª pág. 15. NOVOA consideró equivocado este fallo, pero la jurisprudencia posterior ha insistido en el planteamiento.427.

3. Tampoco existe un motivo atendible para independizar las sanciones gubernativas de la exigencia de culpabilidad. Lo mismo que las penas penales, estas solo deben ser impuestas a quienes puede dirigirse un reproche personal por la ejecución de la conducta prohibida.

Este punto también fue objeto de acuerdo en el Coloquio de Estocolmo de la Asociación de Derecho Penal. En la Recomendación relativa a “principios de Derecho sustantivo”, se sostiene que la “responsabilidad penal administrativa de las personas naturales debe basarse en la culpabilidad personal (dolo o negligencia)”. Incluso, más adelante se llegó más lejos, declarando que “las causales de justificación y exculpación reconocidas por el Derecho penal, incluyendo el error de prohibición (error de Derecho, mistake of law en el original)428 debe regir igualmente en matera de Derecho penal administrativo.

4. Aunque conviene simplificar el procedimiento administrativo sancionatorio, debe conservar, en todo caso, una forma que garantice los derechos fundamentales de la defensa, incluyendo la presunción de inocencia del inculpado.429

5. En el futuro, además, será aconsejable asegurar siempre la posibilidad de que la medida sea revisada por tribunales de Derecho, a fin de establecer una barrera eficaz frente a posibles abusos de la Administración.430

En el ordenamiento jurídico chileno hay cada vez más leyes que cuidan de este aspecto. Desgraciadamente, muchas de ellas confían el conocimiento del recurso al tribunal que ejerce jurisdicción en lo civil.431 Esto se debe, probablemente, a que las infracciones administrativas, no obstante su desvalor de acción relativamente reducido, suelen causar resultados graves y generar la responsabilidad civil consiguiente. Sin embargo, si se tuviera en cuenta la diferencia puramente cuantitativa que media entre las sanciones gubernativas y penales, lo correcto sería que de la reclamación conociera un tribunal con jurisdicción en lo penal.

6. Para terminar, también es preciso reclamar que, atendiendo al campo cada vez más extenso abarcado por las regulaciones administrativas, en lo sucesivo se intente una tipificación precisa de las conductas que las infringen.432 Naturalmente las descripciones correspondientes no pueden ser tan minuciosas como las penales. Sin embargo, deben contemplar por lo menos los límites generales más allá de los cuales se prohíbe a la Administración toda intervención punitiva.433 434 435

ff) La sanción gubernativa más característica es la multa,436 aunque, como se desprende de los mismos arts. 20 y 501, no es la única posible. Junto a ellas pueden mencionarse, entre otras, la clausura de establecimiento comerciales, la prohibición de habitar edificios cuyas condiciones materiales o sanitarias sean defectuosas, la suspensión de actividades u obras, el comiso de instrumentos y efectos, etcétera.