Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

Finalmente, se estudian las alteraciones o mutaciones experimentadas por el contenido teleológico del Estado social de derecho, así como la satisfacción de derechos sociales y el pluralismo político. En este sentido, urge entender el Estado social de derecho con las modulaciones derivadas de la reforma constitucional que incluyeron el criterio de sostenibilidad fiscal en Colombia y el principio de estabilidad presupuestaria en España. El análisis de los dos regímenes y la puesta en evidencia de las diferencias en la implementación en cada uno de los textos constitucionales permite formular algunas conclusiones respecto del significado de las cláusulas de disciplina fiscal de manera particular tanto en Colombia como en España, pero también permite identificar la proyección que implica la adopción de las reglas de disciplina fiscal sobre la cláusula de Estado social de derecho en general.

Como manifestaciones de estas alteraciones se estudian el escrutinio judicial al que quedan sometidas las políticas públicas, la sujeción o subordinación de los presupuestos para el desarrollo de programas políticos a criterios economicistas que escapan de la dinámica de la democracia y se sitúan en ámbitos puramente técnicos. Incluso, podría decirse que los derechos fundamentales también han sido afectados por las reformas constitucionales como consecuencia de las ponderaciones necesarias para compatibilizar los nuevos parámetros del ordenamiento, con especial énfasis en el alcance de los derechos de contenido social.

A modo de conclusión y desde una perspectiva general, la comprensión de las relaciones entre los elementos Estado, Constitución y economía, que se estudiarán en el primer apartado, permitirán entender la importancia y la envergadura de las modificaciones constitucionales objeto de los capítulos finales de este trabajo.

ESTADO DE LA CUESTIÓN. OPORTUNIDAD DE LA INVESTIGACIÓN PARA EL DERECHO CONSTITUCIONAL

Los trabajos que han abordado el tema de las cláusulas de disciplina fiscal han centrado su atención en aspectos tales como la reforma constitucional, el derecho presupuestario o el derecho administrativo, por no mencionar los estudios de tipo económico, que han sido numerosos y que adoptan un enfoque que no es el propio de este trabajo científico. En el caso español, también se ha analizado desde la perspectiva del derecho comunitario europeo, con reflexiones sobre la soberanía estatal y las competencias de la Unión. Desde la disciplina económica, las aproximaciones son fundamentalmente de contenido macroeconómico, y han ofrecido explicaciones y previsiones de los modelos económicos bajo supuestos de disciplina fiscal. Nosotros prescindiremos del análisis económico: la conveniencia o no de limitar la deuda como parte del modelo económico y su impacto en la macroeconomía queda reservada a los expertos en la materia, y a la decisión política.

El enfoque de este trabajo es distinto, y de ahí la oportunidad del mismo. Hemos observado que los análisis de los efectos de las cláusulas de disciplina fiscal en los contenidos del Estado social de derecho son aproximaciones que se han producido con ocasión de la crisis económica y con ella se han relacionado. Los estudios de impacto en el modelo del Estado social de derecho son más bien tangenciales y siempre aparecen asociados a la concreta coyuntura económica. Además, los estudios jurídicos publicados al respecto tampoco se pudieron desarrollar en las condiciones más propicias para garantizar el rigor académico. La reforma del artículo 135 de la Constitución española –que consagra la estabilidad presupuestaria– se realizó durante uno de los peores momentos de la crisis económica y muchas de las aproximaciones pretendidamente jurídicas al asunto terminaron, en realidad, por realizar un juicio de conveniencia política sobre las nuevas disposiciones.

Nuestra intención, más allá de posibles coyunturas, consiste en aportar una interpretación no incidental de estas cláusulas de estabilidad presupuestaria. Buscamos analizar la transformación producida en el constitucionalismo a través de la inclusión de las reglas de la estabilidad presupuestaria en el nivel constitucional y proporcionar una lectura normativa constitucional de la estabilidad presupuestaria. En el caso español revisaremos algunos cambios en la organización territorial del poder como consecuencia de la centralización de la política de gasto, que ha traído consigo una clara ampliación de las competencias del poder ejecutivo y la correlativa disminución de las competencias de las comunidades autónomas (aspecto especialmente relevante si tenemos en cuenta las funciones de estas últimas con relación a la consecución de los logros del Estado de bienestar). En el caso colombiano estudiaremos la inclusión del llamado “incidente de impacto fiscal” como mecanismo de protección de la sostenibilidad fiscal, al igual que las transformaciones del Estado social como consecuencia de la constitucionalización de la progresividad y la priorización del gasto público social.

CAPÍTULO PRIMERO

La articulación entre Estado, economía y Constitución y los fines sociales

1. FORMACIÓN DEL CONSTITUCIONALISMO Y SU COMPONENTE ECONÓMICO

La relación entre economía y organización social, cualquiera que sea su tipo (Estado, clan, familia), es inescindible y muy estrecha. Toda organización social requiere satisfacer unas necesidades que garanticen su supervivencia o que, simplemente, mejoren sus condiciones vitales, y ello implica, naturalmente, una organización de carácter económico. Todas las teorías sociológicas, antropológicas y económicas que pretenden explicar el fenómeno económico y las relaciones que implica coinciden en apuntar a su surgimiento espontáneo, que solo posteriormente será objeto de estudio y regulación 1. Por ejemplo, aquellas que ponen el acento en la escasez como una de las constantes que permiten entender el desarrollo de las relaciones económicas, o aquellas que parten de la especialización del trabajo como factor determinante de dicho proceso 2.

La aparición del mercantilismo supuso el ocaso del modelo económico medieval. El desarrollo de sus ideas comenzó en el siglo XV y, como precursor de la ciencia económica, le preocupaba fundamentalmente cómo aumentar la riqueza del Estado-nación, la regulación de la moneda y el comercio. El pensamiento mercantilista no proporcionó un estudio propiamente dicho del fenómeno económico, sino que pretendió formular soluciones a problemas específicos con un interés concreto (aumentar la riqueza, como ya hemos señalado). Los mercantilistas se ocuparon de aspectos tales como la balanza de pagos, sosteniendo que esta debería ser positiva, no solo frente a un país concreto sino globalmente considerada. Asimismo, dado que el concepto de riqueza estaba ligado a la posesión de metales preciosos, se abogó, en algún momento, por la prohibición de exportar dichos metales 3.

El desarrollo del mercantilismo requería que se garantizara el principio de seguridad jurídica, y ello parecería exigir una racionalización del ejercicio del poder, lo que se tradujo en una concentración del poder en manos de un monarca que pronto devino en monarca absoluto 4. En realidad, la consolidación del mercantilismo y del Estado moderno (absolutista) se desarrolló de manera paralela. Se trataba de un régimen que intervenía de manera vigorosa el mercado, planificaba la economía, limitaba y gravaba de forma excesiva el comercio con otras naciones, y concentraba el concepto de riqueza en la acumulación de metales preciosos, especialmente oro y plata 5. El Estado moderno (principado o reino) se convirtió en responsable y soberano de la actividad económica: con competencias para explotar los recursos, el monopolio del poder impositivo, la protección de la economía local a través de aranceles a productos foráneos y la acuñación de moneda.